技術創新政策執行困境及其破解
公共治理
作者：馮毅梅 李兆友
【摘要】政策執行是實現政策目的的關鍵，而我國目前的技術創新政策麵臨著政策執行的困境，從而影響技術創新政策實施效果。文章基於我國技術創新政策的執行現狀，對執行過程中存在的現實困境進行係統分析，通過對其現象的透視，提出走出技術創新政策困境的相關建議，以期對完善技術創新政策實施提供必要的參考。
【關鍵詞】技術創新政策 困境 執行偏差
【中圖分類號】F124.3 【文獻標識碼】A
近十年來，我國的技術創新政策盡管起到了重要的管理和引導作用，但在具體實施過程中仍存在一定的偏差，影響了政策的有效發揮。技術創新政策執行過程中麵臨的諸多困境，阻礙了我國創新型國家建設的進程。鑒於此，研究技術創新政策執行過程中的困境及其預防機製，對於發揮技術創新政策效用、提高我國創新能力和水平具有一定的現實意義。
技術創新政策執行現狀及困境分析
我國已明確提出到2020年進入世界創新型國家前列的發展目標，而建設國家創新體係是實現創新型國家的一個重要方麵，技術創新政策起著最為重要的幹預、規製和引導科學研究、技術開發以及促進科學技術成果產業化的作用。為了實現上述目標，加快推進國家創新體係建設，國務院、相關部委相繼修訂或製訂了一係列相關的政策措施。
目前，從我國技術創新政策的執行狀況來看，科技研發活動經費支出、國際科技論文的發表和被引用數、專利申請和授權量、科技人力資源的投入等方麵已有快速增長；但在R&D經費投入強度、關鍵技術和核心技術的對外依存度、科技論文質量、專利的技術複雜程度、培養科技領軍及創業人才、國家綜合創新能力等方麵，距離建成高效的國家創新體係、實現創新型國家的目標還有很長一段路要走。尤其是技術創新政策一旦達不到預期目的，或者不能有效推行，就會導致創新效率不高，使我國陷入技術創新政策執行的困境。鑒於此，本文有必要就進一步研究技術創新政策執行中存在的困境，分析其產生的主因，並據此提出破解當下技術創新政策執行困境中的相關論見。
我國技術創新政策的製定也需要與時俱進。隨著社會發展和經濟形勢的變化，加上科技全球化大趨勢下科技發展自身的複雜性和動態性、人的認識的局限性和主觀性、技術路徑選擇過程中缺乏信息優勢等諸多因素，增加了政策製定者確定政策問題的難度，往往製定過程的缺陷造成了技術創新政策目標和政策執行結果的偏差。以當下我國的基礎研究為例，近年來，我國的R&D經費投入增長較快，但是主要側重於係統集成與應用研究，基礎研究R&D投入相對不足。從2000年到2012年，基礎研究經費占全社會R&D總投入比重長期處於5%左右低位運行。其中，2012年我國R&D經費投入首次突破萬億元，位居世界第三；但基礎研究經費占R&D總投入比重僅為4.8%。通常，創新型國家的基礎研究比例較大，而我國的基礎研究環節薄弱，這源於誰也不願意將經費投入到不易出成果、且具有長期性和不確定性的基礎研究方麵，導致了我國的科技發展多采用跟蹤模仿策略。由此可見，政策製定時確認問題偏差，是造成我國基礎研究出現停滯的根源之一。
由於長期囿於計劃經濟體製，我國的技術創新決策一直是專家統治的領域，“政府—科學家”的二元決策主體關係成為技術政策決策模式的核心特征。過度強調政府、專家的決策主導作用，易導致部分行政官員以國家利益為由幹預技術決策，降低決策的效率，造成創新政策製定過程中的缺陷。當然並不是說科學家的影響力越大越好，在個人和單位利益的驅使下，科學家有時難以將國家利益和國家需求放在首位，傾向於隻提供對己有利的谘詢意見（如在申請指南中安排個人或單位的優勢方向，選項和評審時互投讚成票），從而損害決策的科學性和公正性。①雖然，目前已有國內企業逐步參與到技術創新政策製定中來，但隻是大型企業特別是國有企業，科技型中小企業卻很少發聲，加上既得利益集團對政策幹預過多，導致技術創新政策補貼多偏向國有企業，削弱了中小企業、民營企業的創新能力。因此，這類技術創新政策很難得到高效執行。
美國學者T﹒B史密斯是對政策執行研究最早、最有影響的學者，他將影響政策執行的因素歸結為四類：理想化的政策、執行機構、目標群體和環境因素。由於政策執行主體和目標群體主要指的是人或由人組成的群體，而人是政策執行過程中最能動的因素，也是最重要的要素。因此執行主體的執行和目標群體的接受程度，是影響政策執行效果的主要困境因素之一。
首先，政策執行者的“有限理性”引發的政策失靈。政策執行者的有限理性體現在認知局限，對技術創新政策決策理解不透徹，把握不準其精髓，或者對政策有誤解，使政策執行達不到預期效果。政策執行者的有限理性，還表現在執行者的個人素質和能力方麵，如果政策執行主體的素質、能力低下，就無法富有遠見地製定可行的執行方案，容易出現思維滯後和執行的短視行為，不能采用相應的執行手段和策略，根據實際執行過程中的具體情況來調動人力、物力和財力，從而影響到創新政策的有效執行。