中央企業境外資產流失風險防範
公共治理
作者：周煊 張瀚文
【摘要】中央企業是國有企業的核心力量，在我國多個行業中扮演領導者角色，對我國的經濟增長起到重要作用。近年來，隨著中央企業境外經營規模和範圍的逐漸擴大，中央企業在境外的資產流失問題逐漸引起社會關注。文章試圖對中央企業在境外的資產流失現狀和問題進行分析，從央企境外投資經營決策、產權機製、公司治理結構和海外資產監督等幾個方麵，探討中央企業境外資產流失的主要原因。最後，結合我國實際情況，從法律、政府和企業三個層麵，係統地提出防範境外央企的國有資產流失風險的具體措施。
【關鍵詞】中央企業 境外資產 風險防範
【中圖分類號】F0 【文獻標識碼】A
中央企業的發展曆程和管理體製
中央企業的發展曆程。中央企業代表著國有經濟，在我國經濟中發揮著不可替代的重要作用。中央企業的發展曆程其實就是我國國有企業發展曆程的縮影。改革開放後，在中國經濟參與全球化越來越深入的背景下，計劃經濟體製下國有企業的一些內在缺陷也逐漸顯現出來，為了適應改革和發展的需要，以中央企業為代表的國有企業開始了一係列改革。
首先是20世紀70年代開始的中央企業的市場化改革試點。國家通過推行擴權讓利試點、經濟責任製改革和“利改稅”等手段，增強了國有企業的活力，改變了企業經營權力過度集中於政府的情況。這些措施增強了企業的活力，減少了行政幹預，但從效果上看改革還不夠深入和徹底。
從20世紀80年代開始，隨著我國市場經濟規模的擴大，機製缺陷再一次限製了國有企業的競爭活力。兩權分離，政企分開的經營思路開始成為改革的核心思想。這一階段改革強調明確企業的利益主體地位，強調減少政府對企業的行政幹預，強調通過保證經營者利益來實現國有資產效率的提高。1984年，黨的十二屆三中全會做出了《中共中央關於經濟體製改革的決定》，首次提出“社會主義計劃商品經濟”概念，指出要讓國有企業成為盈虧自負的經營者。這一階段，由於理論突破和明確的改革目標，有利推動了國有企業深化改革。
20世紀90年代開始，央企改革向進一步的縱深推進，試圖建立現代企業製度和實施戰略性改組，致力於在製度方麵有所創新，將中央企業和國有企業構建為一種有效率的市場參與主體。1993年11月，中共十四屆三中全會提出國有企業改革的目標是建立現代企業製度，2003年，國務院國有資產監督管理委員會成立（簡稱國資委），重點負責推進國有企業改革和重組、管理國有資產、完善國有企業公司治理結構和國有經濟的戰略性布局。
2003年國資委成立之初，國資委管理的央企共有196家，經過重組，截至2015年2月9日，共有111家央企直接歸屬國資委管理，此外，還有12家金融央企分別由保監會、銀監會、證監會直接管理，合計共有123家央企。根據2015年1月23日，國資委公布的2014年度央企經營情況，央企全年累計實現營業收入25.1萬億元，同比增長3.8%；納稅總額達到2.1萬億元，同比增長4.4%；實現經濟利潤1.4萬億元，同比增長4.2%。
中央企業的管理體製。改革開放之後，在一係列的探索和總結之下，我國形成了比較有特色的國有資產管理體製。國家確定了抓大放小的總體原則。國有資產管理委員會直接管理大型央企，同時負責指導地方政府的國有資產管理工作。目前，國資委直接負責111家央企的管理工作，主要管理措施包括：主要領導的任命和高管團隊的搭建、企業經營目標的設定、企業業績的考核與評估、高管團隊的薪酬。由此可見，國資委對中央企業的管理是非常直接的，這與其他國家通過董事會間接管理國有企業的模式有著較大區別。目前，國資委也在嚐試設立控股公司，通過控股公司實施間接管理。
除了國有資產在行政架構和管理結構上的調整外，我國還構建了比較完整的國有資產監管體係，涉及國有資產轉讓運營的方方麵麵。具體包括法規監管、薪酬考核監管、財務決算審計監管、財務預算管理監管、監事會監管、重大項目監管、改製與產權轉讓監管等。
境外國有資產流失的原因分析
“走出去”背景下的境外國有資產的流失。改革開放以來，尤其是進入20世紀90年代，隨著中國和全球經濟的進一步融合，我國對外直接投資發展迅猛，中央企業作為國家走出去戰略的重要載體，海外業務不斷得到深化。中央企業對外投資呈現規模大、地域廣、能源資源行業突出的特點。截至2014年，我國境內投資者共對全球156個國家和地區的6128家企業進行了投資，對外直接投資額首次突破千億美元，達到1029億美元，同比增長14.1%。截至2014年底，國資委監管的111家央企，有107家在全球150多個國家和地區共設立8515家分支機構。雖然近年來對外投資的主體結構呈持續多元化趨勢，民營企業的對外投資活躍度也有了大幅提升，但是央企仍占據主導地位。2014年，央企境外投資額約占非金融類對外直接投資的70%。在中央企業的對外投資中，境外國有資產的流失現象也日益嚴重。2014年，在中央企業設立的海外分支中，虧損的占到約兩成。