農村宅基地使用權首次登記問題研究
法治視點
作者：張波
【摘要】宅基地使用權以占有為公示方法，登記僅是對抗要件。現行宅基地使用權的公示方法很難有效發揮其功能，存在不利的影響。我國當前開展的不動產統一登記應當是“城鄉統一登記”，農村宅基地使用權應當以登記為公示方法，宅基地使用權首次登記是宅基地使用權抵押、轉移、變更等其他類型登記的前提和基礎。
【關鍵詞】不動產 統一登記 宅基地使用權 首次登記
【中圖分類號】D913 【文獻標識碼】A
農村宅基地使用權首次登記相關概念的界定
宅基地的概念。宅基地使用權作為一項權利，須有承載的載體，宅基地是農村宅基地使用權的物質載體。農村宅基地是農村集體經濟組織成員用於建造自用住房及其附屬設施的農村住宅建設用地。相對城市來講，我國農村社會和經濟水平不高、農村的社會保障體係還不夠完善。宅基地是農村村民的安居之本，農村村民“居者有其屋”提供了基本的生存和生活保障，成為農村社會保障不完善製度下的農村社會保障的“替代品”。因此，宅基地是專門用於滿足農村村民居住和生活的，不能用於商業用途。
宅基地使用權的概念。根據1963年3月20日中共中央頒布《關於各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》的規定，“社員的宅基地，包括有建築物和沒有建築物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有”，這也是第一次在正式的文件中使用“宅基地使用權”的概念。1982年的《憲法》對1954年《憲法》進行了修改，將農民的宅基地所有權修改為集體所有，正式以憲法的形式確認宅基地歸農村集體所有，農村村民隻享有宅基地使用權。①
我國法律雖然使用了宅基地使用權的概念，但沒有宅基地使用權的明確定義。筆者認為宅基地使用權應當定為：農村集體經濟組織成員對依法由集體經濟組織分配而取得的農村集體所有的宅基地享有占有、使用、收益的權利。宅基地使用權人有權依法在取得的宅基地上建造用於自己居住的房屋及其附屬設施。農村宅基地使用權既具有福利性質，又具有社會保障功能，為保證廣大農村村民的安居，保障農村和諧社會的構建起到了積極作用。
宅基地使用權首次登記的界定。2015年3月1日起施行的《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）第三條的規定，不動產登記包括不動產首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等類型。該《條例》第一次引入首次登記的概念。宅基地使用權的首次登記是宅基地使用權的第一次登記，具體是指不動產登記機構第一次將宅基地使用權的權利歸屬以及其他法律規定應登記的事項記載於不動產登記簿的登記行為。宅基地使用權首次登記的權利人也就是宅基地使用權的初始取得的權利人。
不動產統一登記基本情況及其與農村宅基地使用權首次登記的關係
我國不動產統一登記的基本情況。《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）2007年10月1日開始施行。《物權法》第十條明確，對於不動產國家實行統一登記製度。該法對不動產統一登記沒有詳細具體的規定，關於不動產統一登記的機構、統一登記的範圍以及統一登記的辦法，則由法律、行政法規規定。正是《物權法》的這種采取回避的態度和作法，同時不動產統一登記推進難度大，導致我國不動產統一登記製度一直沒有突破和實質性的進展。
2015年3月1日起施行的《不動產登記暫行條例》對我國分散混亂的不動產登記製度進行了重新架構和製度設計，為進一步規範我國的不動產登記製度和開展不動產統一登記提供了法律依據，為推進不動產統一登記奠定了基礎。國土資源部2015年在立法方麵重點安排了不動產登記相關的立法，目前我國的湖北、山東、黑龍江、上海、湖南、四川、遼寧、吉林、雲南、內蒙古等大部分省、市、自治區已經啟動不動產統一登記工作。可見，我國不動產統一登記無論在法律、政策保障還是在實踐方麵都在積極向前推進。
不動產統一登記與農村村民宅基地使用權首次登記的關係。長期以來，我國城鄉存在“二元”結構，城鄉土地也同樣存在“二元”體製。我國城鄉住宅用地登記工作發展存在相當大的差距，農村宅基地使用權登記率低，這也是導致農村宅基地使用權權屬不清、宅基地產權糾紛產生的重要影響因素。中共中央十八屆三中全會通過的《關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》明確指出，城鄉“二元製”結構是製約城鄉發展一體化的主要障礙。建立健全體製機製，形成城鄉一體的新型工農城鄉關係，不動產統一登記要求做到登記依據、登記簿冊、機構和信息平台等實現“四統一”。理論和實務界高度關注“四統一”，鮮有人重點關注城鄉不動產統一登記，城鄉住宅建設用地統一登記問題也同樣重視程度不夠。國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局聯合發布《關於進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》明確要求將農村宅基地使用權登記納入不動產統一登記的範圍。這是國務院同意建立不動產統一登記工作部繼聯席會議製度以來，相關部門首次聯合發文，明確說明了不動產統一登記“城鄉統一”的重要意義。《不動產登記暫行條例》建立了不動產統一登記製度的重要法律依據，明確將宅基地使用權納入不動產登記和調整範圍。農村宅基地使用權登記是不動產登記的重要組成部分，積極做好農村宅基地使用權的首次登記，形成覆蓋城鄉一體的不動產統一登記體係，才能建立健全不動產統一登記製度，這也是城鄉一化、城鄉統籌發展的要求。②