小城市培育試點鎮行政服務中心建設思考
中國經驗研究
作者：姚亦亞 姚莉
【摘要】為進一步促進城鄉一體化、推進新型城市化發展，浙江省從2010年以來，先後分兩批選取43個中心鎮實施小城市培育試點工程，進一步強鎮擴權，下放上級行政審批權限。文章以整合輻射模式與分立無輻射模式兩種典型模式作為比較對象，分析了各自的特點及麵臨的問題，歸納總結了行政服務中心選擇不同定位模式的影響因素，並就進一步加強行政服務建設提出了改進意見。
【關鍵詞】小城市培育試點鎮 整合輻射模式 分立無輻射模式 比較
【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A
為更好地統籌城鄉發展、建設社會主義新農村、走新型城市化道路，浙江省於2007年啟動了“中心鎮培育工程”。自“中心鎮培育工程”實施以來，浙江省出現了一批規模大、人口多、經濟實力強、具有小城市形態的特大鎮。但是，由於受行政管理體製等因素限製，這些特大鎮在進一步促進城鄉一體化、推進新型城市化發展中遇到了不少阻礙。為此，浙江省在2010年與2014年分兩批從200多個中心鎮中選取了麵積大、人口多、經濟實力強的43個中心鎮實施小城市培育試點工程，進一步強鎮擴權，下放上級行政審批權限，試圖破解這些困難和障礙，其中一項重要舉措就是培育試點鎮相匹配的行政服務中心。當前，浙江省小城市培育試點鎮行政服務中心定位模式主要有兩種：整合輻射模式和分立無輻射模式，本文將選取寧波餘姚泗門鎮和嘉興秀洲區王江涇鎮這兩個小城市試點鎮作為研究對象，分析與總結上述兩種模式的特點和優缺點，以及采用不同模式需考慮的因素。
整合輻射模式分析：以寧波餘姚市泗門鎮為例
整合輻射模式即所謂的“分中心”模式，就是設立一個下級機構作為市級機構分支，該機構上屬市級機構，將周邊地區的所有審批事項都集中到分中心，分中心服務輻射周邊地區，具有較大的權限，不僅為本地區提供服務，同時也可以為周邊鄉鎮提供各種必要的服務。餘姚泗門鎮地處餘姚市境西北，麵積66.3平方公裏，全鎮下轄四個社區與十六個行政村，常住人口逾10萬人。餘姚市行政服務中心是縣級行政服務中心，而泗門則是鎮級行政服務中心，泗門行政服務中心作為餘姚行政服務中心的分支，其服務範圍涵蓋了餘姚西北所有的行政村。
整合輻射模式的特點。一是審批權限擴大。餘姚市直接派出市級有關職能部門入駐泗門鎮，充實派駐力量，提升派出機構主要負責人級別，主要負責人采用“高配”，按市委管理幹部配備，擴大了派出機構的權力，延伸了市級管理權限。泗門鎮行政服務中心行使了部分縣一級的經濟社會管理權限，委托授權200多項，大大方便了當地和周邊鄉鎮的居民。二是人事關係比較複雜。泗門鎮行政服務中心既有市級有關職能部門，又有派駐機構和派駐管片機構，人員管理采用屬地管理為主，即派出機構正副職由泗門鎮與有關派出部門商量後任免，其工作人員由泗門鎮管理。①泗門鎮通過建立一係列的管理製度和會議製度，盡可能理順複雜的條塊關係。三是人員配置比較精簡。泗門鎮按照小城市培育試點鎮的發展要求，通過調劑適當增加公務員、事業編，適當增加編外用工，建立市與鎮的雙向交流機製，采取多種措施，努力滿足行政服務中心工作人員配置的需要。四是資源支持力度得到加強。市級機構的配套設施完善，資源充足。在選用“分中心”模式後，作為市級機關的分支，泗門鎮行政服務中心有權向上級機構要求軟件、硬件資源的支持，其中包括了人力資源的供給與培訓，財政方麵的支持以及辦公設施等方麵的資源，有效的規避了由自己去請其他機構進駐中心的麻煩，為有序辦公提供了極大方便和可能性。五是資源聚集有利於經濟發展。作為“分中心”必然要輻射周邊地區，分中心所在城市必將在不久之後成為周邊區域的中心城市，吸引周邊資源聚集到中心城市。流動人口大量增加，資源的聚集程度將有大幅度提升，勢必拉動當地經濟的發展，改善當地民生生活，緩解就業、民生等各方麵壓力，進而緩解當地政府壓力。
整合輻射模式麵臨的問題。一是審批範圍擴大帶來壓力。當選用“分中心”模式後，泗門行政服務中心作為餘姚行政服務中心的分支，其服務範圍涵蓋了餘姚西北所有的行政村，工作量必然增加，從管理一個鎮到管理多個鎮的審批事項，那也就意味著對行政服務中心的人員配備、硬件設配等提出了一個很大的挑戰。二是管理體製還未理順影響其權限發揮。作為浙江省小城市培育試點鎮，其享受的審批權力應該是與縣級政府基本相同的經濟社會管理權限，但是在作為“分中心”後，試點鎮還是作為市級機構的下屬機構，在很多方麵受到了上級機構的直接約束，其審批權力在某種程度上來說是縮小了。三是短期內可能帶來較大的資源浪費。近年來由於經濟的快速發展，很多需要進駐的部門都新開了較多的辦事窗口或將原有窗口進行了大規模的擴建，但由於小城市建設的要求，他們不得不放棄已有窗口而入住到分中心的辦事服務中心大樓，廢棄這些已有的辦公場所，並且很多地方沒有現成的可以滿足需求的辦公大樓，需耗費較大資產。