芻議地方政府投融資中的巨災保險問題
管理論壇
作者：許敏敏 祝峰 付蓉
【摘 要】 我國地方政府投融資速度加快的同時，其所麵臨的巨災風險也在集聚。在中國，巨災發生後，災後重建的資金主要來自政府救助，受條件限製，保險業尚未在其中發揮積極作用。為確保國有資產的保值與增值，分散和減輕巨災給地方政府投融資所帶來的損失，在地方政府投融資過程中，應該對可能發生的巨災損失進行投保。
【關鍵詞】 地方政府； 投融資； 巨災保險
我國地方政府進行基礎設施和城市建設方麵的投融資已有一段時間。2009年初受《關於進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》①影響，加上2008年11月中國實施積極財政政策和適度寬鬆的貨幣政策以應對金融危機的背景，地方政府投融資在猛增的信貸投放中占了較大的比例。地方政府進行投融資的目的是為了向居民提供公共產品和準公共產品，②為減少巨災所導致的損失，緩解地方政府的財政壓力，在地方政府投融資的過程中，應將巨災保險提升到一個新的高度。
一、巨災保險在地方政府投融資中意義重大
（一）地方政府投融資急需巨災保險
2005年我國城市的基礎設施投資力度為6 509.42億元，至2010年該數額已增至24 621.61億元，幾乎為2005年的4倍。中國是一個自然災害頻發的國家，對於地方政府投融資而言，作為投融資項目的出資人，為確保資本的保值與增值，減少項目的風險，在進行基礎設施建設和城市建設以及提供其他服務之前，必須先考慮到巨災的影響③。
在中國，發生巨災時，實行的是以政府為主體，以財政為支撐的巨災管理體製。無論是在搶災救災還是災後重建，均以財政為主要來源。在巨大的自然災害麵前，政府特別是地方政府的力量較為有限，以地方政府為主的地方基礎設施建設中，在巨災發生後，較難獲取額外的財政援助。受地區區域限製，地方政府也無法采取類似中央政府的決策，在全國範圍內協調經濟資源，如汶川地震中所要求的“一省幫一重災縣”，地方政府隻能在有限的地理區域內實現資源的調配。
（二）地方政府投融資的主要債權人地方商業銀行急需巨災保險
在地方政府的投融資過程中，其基礎設施建設普遍存在資金不足的問題，而各銀行尤其是地方商業銀行出於各種壓力與原因，成為地方政府投融資項目最主要的貸款人④。由於地方政府投融資信息相對不透明，運作缺乏規範，商業銀行作為貸款人的風險較大。作為貸款人之一，商業銀行需要巨災保險以減少可能麵臨的損失。
無論是地方政府的投融資項目還是為其貸款的商業銀行，其資產都是國有資產。當地方政府的投融資項目和商業銀行的貸款項目發生損失時，國有資產的保值與增值無法得到實現。同時，在巨災發生時，如沒有巨災保險，投融資項目的進度就不能得到保證，地方商業銀行與地方政府的債務危機將更嚴重。
而目前在我國各種巨災損失中，保險業的賠付占經濟損失的比重較小，我國保險業賠付的比例遠遠低於國際平均水平。在2008年初直接經濟損失達1 516.5億元的南方冰雪凍災中，保險業的賠付僅占3%左右。在巨災發生時，巨災保險所能起的經濟補償作用有待挖掘。在2007年全球巨災造成的706億美元經濟損失中，保險業共賠付了276億美元，占經濟損失的39%。2005年，美國的卡特裏娜颶風中，保險業的賠付達到了其直接經濟損失的50%。
這說明，我國巨災保險的發展大有潛力。如何將巨災保險引入到基礎設施建設、城市建設以及其他服務中去，減少地方政府投融資項目的風險，是目前迫切需要解決的問題。
二、在地方政府投融資中發展巨災保險的若幹問題分析
（一）參與主體的定位問題
1.保險業在巨災保險中的定位
在發展巨災保險的過程中，需要多方主體共同參與，而非所有巨災損失均由保險業（包括保險公司與再保險公司）承擔。
並非所有的風險均可投保，隻有滿足以下四個條件的風險才是理想的可保風險：一是大量處於同一風險事故下的類似個體；二是損失的發生為意外，且不為被保險人所控製；三是損失是可確定和可驗證的，並能導致經濟上的困境；四是發生巨災的概率異常低。在理想可保風險的四個要件裏，第四條為發生巨災的概率異常低。之所以要有這一條是因為一旦發生巨災，保險公司可能沒有能力對被保險人和受益人進行賠付；嚴重的時候會導致保險公司償付能力不足直至破產。