我國行政綜合執法的現實困境與對策建議
傳媒與法
作者：張琳 師田 陳光棟
摘 要：行政綜合執法是政府管理部門進行的新型執法方式，其出現和發展有著客觀必然性和現實必要性，在實踐中取得了一定成效。然而，在行政綜合執法的過程中，其現實問題也不斷凸顯。執法權從分散到集中行使，是政府行政執法方式的重大變革。變革引發問題在所難免，關鍵在於發掘解決問題的路徑。本文對探討了行政綜合執法的現實困境及其產生的原因，提出了解決行政綜合執法現實困境的對策建議。
關鍵詞：行政綜合執法；現實困境；行政綜合執法的完善
中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2013）01-0037-03
行政綜合執法是指由依法成立或依法授權的一個獨立的行政機關依據一定的法律程序行使多個行政機關的行政職權的一種製度，具體說就是通過依法建立新的執法主體或依法授權一個原有行政機關並購相關行政執法權，實現行政執法權綜合行使的一種新型行政執法體製和方式[1]。行政綜合執法是伴隨著我國行政執法領域所普遍存在的多頭執法、權責不明等執法弊端而出現的一種新型執法形式，興起於20世紀90年代中期，並於2002年依據中央編辦《關於清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》的文件在廣東市、重慶市開展試點，內容涉及城市管理、文化市場管理、農業管理等行政執法領域，後逐步在全國推廣。作為一種新型的行政組織形式和執法方式，行政綜合執法在一定程度上解決了我國行政執法過程中的多層執法、利益均沾、勞民傷財、權責脫節等諸多弊端，客觀上有其存在和發展的必然性。
一、行政綜合執法的必然性
1.行政綜合執法解決了傳統執法模式的弊端。在改革開放之初，傳統模式下的我國行政執法部門林立、機構重疊、職責不明，同一級政府單位下設多個部門管理同一件事情，同時，還設有一些派出機構也共同來參與行政執法。在這種體製格局之下，造成了這樣一種狀況：執法有益的工作，很多部門都參與進來，都想“分一杯羹”，而對於執法比較困難，又沒有多少“利益”可圖的工作，各執法部門相互推諉、互相扯皮，不僅對人們群眾造成了損失，同時也損害了政府的形象，更加不利於各項工作的開展。
行政綜合執法正是在考慮到傳統模式下這種畸形的執法模式的基礎上，統一設置政府執法機構，打破行業和部門及領域的界限，通過精簡機構和人員，將性質類似的執法行為歸結到同一部門進行統一管理，進行依法行政，解決了傳統執法模式的諸多弊端，真正實現了為人民服務的執法宗旨。
2.行政綜合執法提高了行政執法的效率。行政效率指的是國家行政機關及其工作人員從事行政管理活動的產出同所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比率關係[2]。行政執法正是要以最少的資源消耗來獲取較大的社會公共效益，以達到執法的高效率狀態。然而在我國傳統行政執法模式下，執法隊伍龐大，財政開支過大，執法力量比較分散，人力資源浪費現象也比較嚴重。同時執法機構職能單一，一個執法機構無法一次性完成行政執法任務。這種狀況導致了我國行政執法高耗低效的狀況。
正如學者蔡恒所說，綜合執法的推行初步解決了行政權的擴展與行政效率本身的要求和衝突[3]。行政綜合執法通過對執法性質類似的執法行為進行綜合，統一歸於同一個部門進行管理，一方麵在客觀上增強了該部門的行政權力，解決了部門行政權的擴展問題。同時在另一方麵，通過綜合部分權力資源，精兵簡政，減少了行政機構的執法開支，也減輕了因多頭或多層執法給行政相對人所造成的不必要負擔，大大提高了行政效率，初步實現了行政管理機構的合理設置，管理程序的科學化和規範化，最大限度地滿足了行政相對人的需求與保障公共利益和個人權益的有效實現。
3.行政綜合執法體現了行政體製改革的要求。隨著經濟和社會的不斷發展，各種新問題和新情況層出不窮，如果僅以僵化的舊體製來應對不斷變化的社會環境，必將造成行政執法的低效率。近些年，隨著“服務型政府”“廉潔型政府”和“陽光型政府”等理念的提出，我國不斷在經濟、政治、社會、文化等領域進行了一係列的改革，以不斷適應外部環境和內部條件的變化。同樣的，麵對我國傳統模式下的多頭執法的缺陷，必將要采取一定的改革措施來變多頭執法為綜合執法，實現執法機關的優化、精簡、合並，理順關係，明確部門之間的各自權限，保證政府執法的公正嚴明，以適應我國行政體製改革的大背景。所以，行政綜合執法體現了行政體製改革的要求，並不斷深化著體製改革，促進全社會的共同進步。
二、行政綜合執法的現實困境
自1990年中後期以來開展的行政綜合執法試點工作至今己達十個年頭，全國各地的行政綜合執法工作得到了迅速的發展，同時也取得了顯著的成效。實踐證明，行政綜合執法工作的大力開展有效地整合了執法權，使有限的執法資源得到優化使用，同時也極大地改善了行政執法體製中機構林立、各自為政的現象。在解決多頭執法、執法擾民等現象方麵也得到了較大的發展，也進一步降低了行政成本，提高了行政效率。當然，在肯定各項成績的同時，我們也要清晰地認識到現階段我國行政綜合執法所麵臨的諸多困境。
1.行政綜合執法的法律依據不充分。我國現階段行政綜合執法的法律依據是《行政處罰法》和《行政許可法》，《行政處罰法》第16條和《行政許可法》第25條對相對集中處罰權製度和相對集中許可權製度做了明確規定，但是，兩部法律的規定過於籠統和原則，尚沒有一部權威性的法律對行政綜合執法作出明確的法律界定和細化[4]，這就導致了各地在行政綜合執法中陷入混亂，有時候甚至是隨意而為，導致權力濫用，滋生腐敗，也損害了行政相對人的合法權益。
此外，除了明確規定行政綜合執法權的兩部法律外，其他相關製度散見於國務院文件、中央編辦文件及諸多地方性法規和地方政府規章中，不僅不係統，各部門對文件的理解有別，執行起來易陷入衝突，同時法律效力也很低，不利於行政綜合執法的有效開展。