進一步完善政府采購監督機製的思考
理論探討
作者：曾群
【摘要】從1996年開始在我國部分地區試行的政府采購，呈現快速增長勢頭；采購規模由試行初期的每年10多億元，發展到2011年首次突破1萬億元，2012年已達到13977.7億元。隨著政府采購規模的擴大，采購監督越來越重要。各國政府采購實踐表明，政府采購本身也會滋生腐敗行為；完整、規範的監督機製是政府采購製度有效實施的保證。
【關鍵詞】采購製度，監督機製，機製對策，完善製度
一、政府采購製度運行中的問題
政府采購過程包括了編製采購計劃、選擇采購方式、供應商資格審查、簽訂采購合同、履行采購合同、驗收、結算和效益評估等主要環節。在我國的政府采購實踐中，幾乎每一個環節都存在著問題，主要表現為如下：
（一）政府采購計劃的編製和執行的隨意性。政府采購計劃是政府采購活動的主要依據，一經審定，一般不再變動。但在實際工作中，政府采購計劃的編製和審批程序缺乏約束力，人為的不合理因素而變更采購計劃的現象較為普遍。
（二）政府采購招標投標工作不規範。盡管我國從2003年1月1日開始實施的《政府采購法》對政府采購行為進行了規範，但是政府采購工作仍然存在著招標投標工作不規範，采購程序不嚴格的方麵。有的項目該公開招標的不公開招標，集體討論被虛置，專家論證被“暗箱操作”，信息發布不規範等等，權錢交易等腐敗和商業賄賂現象時有發生。
（三）采購物品的質量保障問題。實踐中，有些地方出現了采購物品達不到采購單位在采購計劃中提出的要求，售後服務響應不及時，售後維修、維護不到位等，從而在財政部門、采購部門、供應商、招投標代理機構等環節之間產生矛盾和衝突，直接影響了政府采購的信譽，加大了推行政府采購製度的阻力。
（四）行政幹預過多。許多地方的政府采購經常是由少數政府負責人直接參與製定。而受地方保護主義和部門利益機製的驅動，有些地方政府常常強製性規定購買本地區產品，大型工程也指定單位自行承擔，基本不進行價格與質量的比較。一些地方在招標采購過程中，招標程序雖是公開的，但評標和定標的規則和標準卻隻是遵照了少數政府負責人的個人意誌，特別是有些中小型工程項目的招標采購過程中體現得尤為嚴重。
二、政府采購監督機製設計中的缺陷
政府采購問題的產生有多方麵的原因，其中監督機製設計中的缺陷是非常重要的方麵。政府采購監督是實現政府采購經濟及政策性功能的保障，政府采購程序中任何一個環節不能得到有效監督，都會出現偏誤。盡管《政府采購法》為政府采購監督機製的構建提供了一個框架，但在一些具體的製度設計中存在缺陷，主要表現在：
（一）缺乏獨立的監督主體。《政府采購法》第十三條雖然統一了政府采購市場中的監督主體，明確規定各級財政部門為政府采購對象的主管機關，但由於還存在著另一部法律《招標投標法》，加之有些行政部門對所管轄的公共采購項目各自製定了相應的公共采購行政規章，故而公共采購市場中的監督主體實際上尚未統一。
（二）法律體係不完善。有關政府采購監督製度的規定散見於諸多法律、法規和規章中，既有人大常委會通過的基本法，又有國務院職能部門製訂的行政規章，還有地方人大及其常委會製訂的地方性法規和地方政府製訂的地方性規及地方性政策。不同的政府采購監督的規定由於缺乏統一的立法依據，導致不同層次的規定不一致，甚至出現互相衝突的現象。同時，政府采購相關法律沒有對政府采購監督主體的職責和義務作出明確的解釋，在一定程度上致使政府采購監督權力的虛置。
（三）監督規則不明確。目前，我國法律雖然賦予了財政部門全麵的監督職能，但並沒有具體規範財政部門在政府采購監督中的行為規範。如法律規定了公開招標和其他采購方式，但對其他方式的使用條件缺乏明確的規定，並且政府雖然將如何處理兩者關係的權力賦予財政部門，但由於缺乏法定的權力行使的程序規則，使得財政部門在行使此項權力時的合法性和正當性難以準確評價。對於政府采購監督部門的工作人員，法律也沒有詳細規定其行為規則和必要的素質要求，這也造成了現行政府采購中存在一定的隨意性。