內容提要：糧食安全與糧食綜合生產能力有著密切的聯係。糧食綜合生產能力的高低，直接關係到國家的糧食安全。提高糧食綜合生產能力，確保糧食安全是中國當前重要而緊迫的問題。本文分析了一些發達國家和人口大國在提高糧食綜合生產能力和保障糧食安全方麵所采取的政策和措施，包括耕地供給、農業基礎設施建設、物質技術裝備、糧食生產投入、科技支撐、農民教育、社會化服務體係建設、糧食生產宏觀調控、糧食補貼、價格保護、保險保障等方麵。在此基礎上，根據中國的實際情況，研究提出這些經驗和做法對中國提高糧食綜合生產能力和保障糧食安全在政策法規管理、保護耕地資源、基礎設施建設、農業科技體製、財政和金融扶持、糧食生產補貼、價格保護機製和糧食風險防禦機製等方麵的啟示。
根據1983年4月世界食品組織（WFO，World Food Organization）對糧食安全的定義，糧食安全的目標就是“確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本食品”。這一定義實際上包含了三層含義：一是要生產足夠的糧食；二是要把生產的糧食及時供應到消費者手裏；三是消費者能買得起所需要的糧食。也就是說，糧食安全涉及到糧食生產、糧食流通、糧食消費三大領域，其中最重要的是糧食生產問題。
“糧食綜合生產能力”是指一定的地區在一定的時期內糧食生產發展和產出的能力。這一概念包括了耕地保護能力、農田建設水平、生產技術水平、政策保障能力、科技服務能力和抵禦自然災害能力等內容，強調糧食生產的持續性和穩定性，這正是糧食安全的內在要求之一。同時，糧食綜合生產能力的提高意味著政府可以根據本國具體情況在不破壞生態環境的基礎上主動調節糧食生產，及時消除市場波動和生產季節性波動對糧食安全的不良影響。因此，糧食綜合生產能力是糧食安全的核心，前者對後者具有舉足重輕的意義：糧食綜合生產能力的高低，直接關係到國家的糧食安全。
目前，中國正處於全麵建設小康社會的關鍵時期，也處於工業化、城鎮化加快發展的時期。在這個時期，人口增長和人均收入增長結合在一起，將促使全社會糧食需求量較快增長，但是受生產周期波動、耕地與水資源不足和政策空間有限等因素影響，未來一個時期中國糧食產量實現較大增長將麵臨很大的困難。在諸多不利因素的製約下，如何提高中國糧食綜合生產能力，確保工業化、城鎮化快速推進過程中中國糧食安全遠近無憂，是當前十分重大而緊迫的戰略問題。十六大報告明確提出要“保護和提高糧食綜合生產能力”，“十一五”規劃建議提出要提高農業綜合生產能力，確保國家糧食安全，2006年中央一號文件也指出，確保國家糧食安全是保持國民經濟平穩較快增長和社會穩定的重要基礎，要求“穩定發展糧食生產，持續增加種糧收益，不斷提高生產能力”。
一些發達國家和人口大國在提高糧食綜合生產能力，保障糧食安全方麵積累了許多有益的經驗，特別是許多糧食生產大國對於如何改善糧食生產條件、增加糧食產量、保護農民利益、發展農業科技、健全糧食生產保障機製等方麵有許多好的做法，能夠為中國提高糧食綜合生產能力和保障糧食安全提供啟示和借鑒。
為了提高糧食綜合生產能力，確保糧食安全，發達國家和人口大國都采取了一係列政策措施，這些措施包括耕地保護、農田建設、技術改進、科技服務、價格政策、補貼政策、糧食儲備製度和糧食安全預警係統等內容，總體可歸為三類，即基礎要素、支撐要素和保障要素。發達國家和人口大國的做法基本是從上述內容入手，著力提高各項要素的水平和能力。
（一）改善糧食生產的基礎要素條件
耕地、水資源和農田基礎設施、生產裝備屬基礎要素，在形成糧食綜合生產能力中具有決定性作用。
1.確保糧食生產基礎資源的供給能力
嚴格保護耕地資源和水資源，是保護和提高糧食綜合生產能力的基礎。
土地資源是糧食生產的根本。耕地是糧食綜合生產能力的基礎要素，耕地的數量和質量決定著糧食綜合生產能力的高低。許多國家特別是糧食生產大國都一直特別重視耕地資源的保護。通過製定政策、增加投入等方式，擴大耕地麵積，提高耕地質量，保護土地資源的供給能力。
（1）美國是較早推行耕地保護政策的國家。早在1933年，美國就把土地保護和農產品價格支持政策結合起來，補貼停耕土地進行種草種樹。為了保護和提高土地質量，美國於1933年和1977年分別頒布了《土壤保護法》和《土壤和水資源保護法》，製定了“耕地儲備計劃”、“土壤保持計劃”和“用地與養地結合計劃”等一係列計劃。
為了調控糧食產量和保護土地資源，有力地保證美國長遠的糧食安全，美國采取了一係列措施。首先是加大投入，增強對耕地的保護。美國《2002年農業安全與農村投資法案》啟動了一係列耕地保護計劃，將2002～2007年6年內用於保護耕地的資金預算由1996～2002年7年的13億美元增加到46億美元。在水土流失嚴重的地區，實施“土壤保護儲備計劃”。鼓勵農民短期或長期休耕一部分土地。短期休耕是為了控製產量，解決農產品生產過剩的問題；長期休耕主要是為了保持水土資源。政府規定農場主至少要停耕20%的土地，可以從政府手中得到相當於這部分土地正常年景產量50%的現金或實物補貼。休耕計劃對保護耕地資源起到了積極的作用。在農（耕）地保護的實踐中，美國廣泛采用“土地評價與立地分析”係統（LESA），用以確立農（耕）地保護的類型和範圍。
目前，美國己經形成包括立法、規劃、稅收等手段在內的農（耕）地保護綜合體係。具體內容包括：1）劃定農業區，規定區內僅能進行木材、穀物或其他植物生產；2）稅收政策，對非農用地，按土地價值和土地收益雙重收稅，而對農地則減收稅款，鼓勵和保護土地私有者進行農業生產的積極性；3）政府出資購買土地私有者的土地發展權，限製農地的非農化利用；4）將農用土地劃分為保護帶和過渡帶，隻允許土地所有者在過渡帶改變農地用途。
（2）日本人均耕地麵積不足世界平均水平的1/10，耕地資源極其有限。為了保障糧食生產，日本政府首先大力促進土地開發和土地改良，以擴大耕地麵積，提高耕地質量，完善糧食生產的外部環境。1949年，日本政府製定了《土地改良法》，建立了國家、縣、農協三級組織的土地改良體係，利用日本河多、水資源豐富的優勢，改、擴水稻生產，劃定改良區，組建水利建設管理機構，設立專項資金，開始實施以改良水田灌溉、排水為中心的耕地、土壤改良政策。1952年又製定了《耕土培養法》，鼓勵農戶多堆肥、施肥，改善土壤結構，改造低窪地和酸性土壤。土地改良為糧食增產打下了良好基礎，也為實現農業機械化提供了有利條件。
為了保護有限的耕地資源，日本在土地管理上采用分類管理製度，對土地分類定等，對耕地的購買及轉用都做出了嚴格的規定。農用土地被分為一、二、三類。一類農地主要包括生產力高的耕地、公共投資進行改良的耕地、新開耕地等，此類農地除公共用途外不得轉用；三類農地主要包括土地利用區劃調整區域內的土地、上下水道等基礎設施區內的農地，以及宅地占40%以上的街路圍繞區域的農地，這類農地原則上可以轉用；二類農地介於一、三類之間，可以有條件地轉用。凡涉及農地轉用的土地買賣，必須由都道府縣知事或農林水產大臣批準。通過對農地的分類管理，日本政府有效地保護了農業用地。
（3）歐盟許多國家為了使耕地不被摞荒或挪為他用，規定對於無人照管或經營不善的農業土地進行征購和實施高土地稅，或者如不出賣就必須出租，鄰居有先買權和先佃權。如西班牙規定，“具有50公頃以上灌溉地的農場和具有500公頃以上旱地的農場，如果耕地不到麵積的80%，產量不到正常的70%，可由國家剝奪其所有權”。法國規定，所有農場主都可以向法院訴訟，要求允許經營鄰居2年以上未耕種的地產，在缺乏和解的程序時，法院確定租金總額。西歐其它一些國家也都有類似的規定。在立法方麵，英國的《農村計劃法》、法國的《農業指導法》等都是為有效保護農地而製定的。此外，歐盟國家還通過休耕補貼和環境保護補貼等手段鼓勵農民進行休耕以及減少化學藥劑的使用，從而達到保護耕地資源的目的。
（4）印度采取一係列措施切實保護耕地資源。為確保糧食生產的穩步增產，印度政府加強對現有土地資源的保護，並采取了很多措施防治水土流失、沙漠化等。例如因地製宜地將坡地改為梯田，並選用優良品種來提高產量；在土地邊緣建立防護林以更好地保持水土；積極改造低劣的土地資源來提高土地資源的利用率等。印度政府還十分重視在水資源方麵的投入。在農村水資源管理方麵，印度政府製定了一項長期開發計劃，力爭實現農業用水的持續供應，以促進全國2/3以上缺水地區農業的持續發展。專門製定了國家水資源管理與分配方案，注意水利設施建設，包括水庫、灌溉渠、排水設施建設等，以促進農村地區灌溉總量的增長和灌溉能力的增強，提高現有灌溉水資源的利用效率，增強農業抵禦自然災害的能力。第六個“五年計劃”中規定撥款1216億盧比用於灌溉和防洪。
2.建設農業基礎設施
目前，國外農業基礎設施發展的趨勢是結構調整與技術革新。在國外農業基礎設施建設過程中，各國政府都十分重視製定有關政策來指導這項係統工程的建設。其主要目的在於協調有關各方利益，調動建設者的積極性和主動性。各國所製定的有關政策大致包括投資政策、農業政策等方麵。
美國農業之所以成為高度發達的商品化的現代農業，其根本原因就在於不僅重視農業物質基礎設施，尤其是為農場生產提供大量社會化服務的產前與產後環節的基礎設施的建設，而且特別重視農業社會基礎設施的建設。美國大型灌溉設施都是聯邦政府和州政府投資興建，而中小型灌溉設施由農場主個人或聯合投資，政府給予一定資助。農業技術進步在美國農業總產出增長中的貢獻份額為81%，對勞動生產率增長的貢獻份額為71%。這些成就，首先應歸功於農業研究、推廣、教育等社會基礎設施的建設。
日本根據本國農業資源和農業生產的具體情況，在選擇東北、北陸和北海道三地區作為商品糧生產基地建設的過程中，確定了以土地改良和水利化為先導、以資金投放作保證的方針進行重點建設，在農林水產業預算總額中農業基本建設投資占27.3%，迅速實現了農業生產的水利化，極大地提高了水稻單產和總產量。
印度政府高度重視水利設施建設，改變隻強調大型水利工程的情況，從實際出發，加強中小型水利項目建設，投資少，收效快，利用率高，逐步形成了全國較完整的灌溉體係。製定了旱地農業發展戰略，根據雨量分布的特點，把全國分為15個不同的氣候區，並依據其土壤與生態條件最大限度地挖掘灌溉潛力。印度政府鼓勵開荒和興修水利，計劃2009年前開發2500萬公頃荒地和新增3500萬公頃灌溉良田。其農業基礎設施建設資金投入主要是通過三項具體的投資政策即增加計劃投資政策、農業投入補貼政策和農業信貸保證政策來實現的。
巴西政府根據本國地大物博的特點，將公路、灌溉和倉儲作為發展農業基礎設施的重點，並取得了相當的成果。
澳大利亞政府規定農場主購買新設備、建儲糧倉庫、修築堤壩、治理鹽堿地等，政府給予18%的補助，同時對於農場水利設施、供電係統、燃油設備設施實行免稅。
3.提高糧食生產的物質技術裝備水平
技術裝備水平是支持糧食生產的物質基礎，包括投入品、物化技術和生產手段，是形成糧食綜合生產能力的重要條件。
農業生產現代化水平的首要標誌是機械化程度。由於人少地多，而且國家財力雄厚，美國率先走上了機械化的道路。隨後，加拿大、日本、歐盟各國的農業生產過程都基本實現了機械化。農業機械技術解決了生產效率問題，大大提高了上述國家的農業生產能力。20世紀末期以來，發達國家的農業生產方式開始向自動化、智能化方向發展，並且注重對高效低耗型農業機械的研發和使用，追求環保效應。
20世紀80年代，發達國家將計算機、遙感技術引入糧食生產領域。利用計算機進行農業係統研究、開發和獲取市場信息等大大便利了農業生產，引入專家係統進行田間管理得到較快普及。如以色列利用計算機控製滴灌和噴灌技術，節水達50%以上；美國、法國、日本的農用機器人已進入實用階段。遙感技術在歐美國家已普遍用於自然資源調查、製圖、環境預測、保護管理、天氣預報及作物估產等方麵，對糧食播種麵積、土坡侵蝕和改良、病蟲害防治等起到了重要作用。此外，歐美發達國家在農業生物技術開發和利用方麵也取得了突出成就，在幫助緩解糧食安全、資源枯竭、環境惡化等問題中發揮了重要的作用。德國、加拿大等已成為現代生物科技農業的典型代表。
（二）重視糧食生產的支撐要素投入
保護和提高糧食綜合生產能力，保障耕地和和水資源的供給、建設農業基礎設施、改善物質裝備是基礎。在確保基礎資源的供給能力之外，還要重視糧食生產的支撐要素投入。充足的資金投入、廣泛的科技應用、良好的人員素質以及社會化服務等支撐要素在形成糧食綜合生產能力中具有關鍵作用。
1.保證資金投入
由於發達國家普遍具有雄厚的經濟實力，在糧食生產投入方麵向來都比較充分。即便如此，無論是美國的新農業法，還是歐盟改革後的共同農業政策（CAP），都加大了國家對農業基礎設施建設的投入力度。尤其是日本，為克服小農經濟資金不足的弊端，政府對糧食生產實行財政支援，主要有補助金和長期低息貸款兩種形式。補助金來源於國家預算撥款，主要用於農田水利建設補助、調整種植結構補助、糧食貸款利息補助以及購買糧食生產機械等現代化生產設施補助。日本政府還推出長期低息貸款解決農戶生產資金緊缺的狀況，其貸款製度有三種：一是通過債務擔保形式，吸收各種銀行資金投入糧食生產；二是按照國家糧食政策發展生產的農民，可利用農協的資金；三是政府通過金融機構直接發放貸款。
2.重視科技研發和推廣
（1）強大的國家農業科研機構、國家對農業科學研究和推廣的投資是國家糧食安全和提高國際競爭力的保障。農業是美國研究與開發長期投資的重點領域之一。美國用於農業科研的私人投資比重在整個農業科研經費中超過50%，其研究重點在於能直接應用於生產，具有市場潛力和高額利潤的開發性研究上。對於沒有直接經濟效益但關係到未來科技發展的基礎性研究和應用性研究則主要依賴於政府投資，主要方式是按照法令和條例由聯邦政府撥款。美國聯邦政府農業研究的投入有四種方向：一是對農業部研究機構農業研究局等的直接投人，占農業部投入的51%。二是依據各州農村和農業人口占全國的農村和農業人口的比例對各州的撥款投入，主要占農業部投入的30%，主要用於各州農業（包括畜牧業和林業）研究、學院的研究和推廣以及合作推廣體係的重點項目。三是競爭項目撥款，主要為國家研究計劃和小型獨立項目，占農業部投人的12%。四是特別項目撥款，占農業部投人的7%。美國農業科技體製具有投入主體多、組織形式活、成果轉化快的特點。高科技在美國農業領域的廣泛應用，得益於美國比較完善的農業科技體製。美國聯邦政府對農業研究、教育和推廣的投入比例一直比較穩定，研究投人占農業部總預算的2%～4%。
法國國家農業研究院的經費是由政府財政直接支持撥付的。1999-2002年政府預算以每年平均2.6%的速度遞增，2002年為5.74億歐元。此外，還有少量的來自地方公共部門、歐盟以及私人企業等其他研究來源的資金。荷蘭政府每年對農業科研、推廣和教育的投入約為30多億荷蘭盾，用於農業研究的經費占國家農業預算的25%左右，應用性研究經費的75%～89%來自農漁部的撥款，基礎研究、戰略研究和應用研究的60%來自農漁部，而農業科研中實際研究問題經費的50%來自農業企業和農民的投資。印度所有農業研究經費的60%由中央政府提供，邦政府提供約20%，其餘來自私人企業和各種資助。
總體來看，國外在農業科技投入方麵具有三個顯著特征。一是農業科研支出占農業GDP的比例普遍呈上升趨勢，但公共支出的增速趨緩。比較而言，發達國家在基礎性研究方麵的經費投入預算比例相對較高，而發展中國家在應用研究、開發研究方麵的經費投入比例較高。二是農業科研投入呈現多元化趨勢，農業科研經費由公共投資和私人投資共同分擔，企業類科研投入的比重不斷加大。三是公共和私人對農業科技投資分工明顯。由於農業生產基礎性研究投資額巨大，直接經濟效益低而社會效益高，一般以國家為投入主體，特別是農業基礎性研究和技術難以物化的、社會效益高於經濟效益的應用性研究，以及農業發展戰略和政策研究的經費多來源於財政預算和國家撥款。私人投資的範圍主要集中在知識產權容易受到保護、市場潛力大、產品市場開放程度高、以產前和產後農業技術為主的應用性研究。