哪些公共文化設施適用PPP
投資縱橫
作者：邵堅寧
在國家的大力推動下，PPP已成為當前公共設施和公共服務領域最熱的運作模式，不少地方政府和行業主管部門躍躍欲試。但並非所有項目都適合采用PPP模式，在文化大繁榮大發展的背景下，PPP到底適用於哪些公共文化領域亟待厘清。
公共文化設施PPP應用不多
黨的十八屆三中全會後，隨著財政體製改革的推進，地方政府融資逐漸從隱性債務向顯性債務轉變，加之中國經濟“新常態”下各地財政收入壓力增大，主要依靠財政投入建設公共設施的模式難以為繼，政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，簡稱PPP）逐漸成為我國政府著力推廣的一種公共設施和公共服務供給模式。
2014年以來，國務院、財政部、國家發展改革委、中國人民銀行等有關部門陸續發布了《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關於政府和社會資本合作示範項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《關於創新重點領域投融資機製鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）、《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）等推廣PPP模式的文件。繼2014年11月財政部發布了30項PPP示範項目後，今年5月，國家發展改革委又發布了1043個PPP項目，涉及總投資達1.97萬億元。一時間，PPP成為公共設施和公共服務領域最熱的運作模式。
公共文化設施屬公共服務領域中的一大類別，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年初發布的《關於加快構建現代公共文化服務體係的意見》，公共文化設施包括文化設施、廣電設施、體育設施、流動設施、輔助設施五類。
與地鐵、橋梁、機場、電廠、水廠、汙水與垃圾處理等傳統PPP項目相比，公共文化領域中的文化中心、博物館、圖書館、美術館、體育場等公共文化項目，收益和市場需求較為不穩定，這些領域在什麼情況下可采用PPP模式，目前國家有關部門並沒有給出相關指引，還有待進一步研究。
綜觀國外，政府管理中並沒有界限清晰的“公共文化設施”概念，由於意識形態、政府理念、曆史沿襲和現實因素等差異，國外政府公共產品和服務供給模式也各有差異，主要分為以法國、日本為代表的“政府主導”模式，以美國、加拿大、瑞士等為代表的“民間主導”模式和以澳大利亞、芬蘭英國等為代表的“一臂之距”模式三種類型。
而在國內，自2005年10月黨的十六屆五中全會第一次正式提出要“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體係”起，特別是2012年中共十七屆六中全會發布《中共中央推動文化大發展大繁榮的決定》以後，理論界對於PPP在公共服務領域中的應用探討開始興起，但現實操作中公共文化設施采用PPP模式的案例並不多，還缺乏可資借鑒的經驗。
起初，有學者提出可在公共圖書館項目中應用PPP模式等市場化運作模式，也有一些學者在分析新疆、西安等地文化產業和文化事業融資模式時提出可采用PPP模式，但初期的研究隻對PPP模式進行了簡單的介紹，並未就公共文化設施建設如何采用PPP模式進行分析。
隨著研究的深入，一些學者從理論層麵對公共文化設施應用PPP模式的機理和路徑進行了研究。如，李豔芳、趙瑋采用公共物品理論、交易成本理論的視角，就農村公共文化產品及服務供給如何采用PPP模式進行了分析，提出了具體操作流程；張豔茹、陳通、汪勇傑從博弈論的視角，分析了PPP模式下政府建設單位應對承包商機會主義行為的演化路徑，並提出了政府的應對建議。
此外，也有一些學者從實踐層麵，對國內僅有的國家體育場、寧波文化廣場大劇院等公共文化設施應用PPP模式的經典案例進行了分析，得出了公共文化設施運用PPP模式的可行性結論。
誰可成功牽手
理論上，PPP模式適用於公共圖書館、公共博物館、公共美術館、文化館、文化站、綜合文化服務中心、公共體育場館、廣播設施等各類公共文化設施建設。但判斷是否真的適用，還須從項目成功因素的角度進行分析。
北京奧運期間采用PPP模式建設國家體育場算是國內公共文化領域較為成功的案例。
在國家體育場（鳥巢）的項目測算中，由於場館內觀眾席僅為91000個，而通常在場館內舉辦的活動大部分為大型體育賽事，觀眾往往爆滿。當觀眾人數達到限定數量時，場館無法容納新增加的觀眾人群。此時，國家體育場具有排他性，屬於準公共物品，可通過市場機製來提供。於是，北京市政府決定采用PPP模式開展國家體育場項目的建設和運營。