第四節農業自然災害風險管理綜合模式的構建
長久以來，人們麵對各種各樣的自然災害，缺乏有效且可操作的自然災害管理方法和模式，具體表現在：①自然災害常常被視為一種局部和偶發現象，以單一災種職能部門的減災應急管理為主，管理分散、各單一災種的職能部門缺少相關溝通及協調機製；②對災害的處理也大多是采取臨時處置的方式，通常是按照常規和經驗來處置，頭痛醫頭腳痛醫腳，完全處於被動應急的局麵，缺乏製度化的災害舒緩、準備、回應和恢複，以及“全過程災害管理”的機製。
由於過去的災害管理工作的重點是危機管理，強調災後的救濟和恢複，輕視災前的預防和準備，即重救輕防，綜合管理力度不夠。因此，我們總是“從一個災害走向另一個災害”，而很少注意降低災害風險。隨著災害給人類造成的影響越來越大，人們的注意力越來越轉向降低災害風險方麵，即通過采取各種減災行動和有助於改善運行能力的計劃來降低災害事件的風險，對災害進行風險管理。風險管理是指采用科學、係統、規範的辦法對風險進行識別、處理，以最低的成本實現最大的安全保障或盡可能地減少損失的科學管理方法。對於災害管理，預防與控製是成本最低、最簡便的方法。災害風險管理正是基於這個道理提出的。風險管理強調的是在災害發生前開始進行準備、預測、減輕和早期警報工作，對可能出現的災害預先處理，將許多可能發生的災害消滅在萌芽或成長的狀態，盡量減少災害出現的概率。對於無法避免的災害，應預先提出控製措施，當災害出現的時候有充分的準備來處理災害，以減輕損失。除了在管理的方法、依據和決策等方麵，災害危機管理和災害風險管理存在本質差異外，在管理過程上兩者也存在著明顯的差異。災害危機管理主要是災害臨近或已發生時的管理，而災害風險管理則貫穿災害發生發展的全過程，倡導災前的準備，並使之納入舒緩、準備、回應、恢複四大循環進程中。因此，麵對各種各樣的自然災害，對於政府而言，如何將風險管理納入災害管理中，建立起一個全麵的、整合的自然災害管理體係和模式，即綜合自然災害風險管理體係和模式，不斷提升政府和社會的災害管理能力，是當今災害管理麵臨的最大挑戰和迫切需要。
一、綜合自然災害風險管理的內涵和基本原則
綜合自然災害風險管理是指人們對可能遇到的各種自然災害風險進行識別、估計和評價，並在此基礎上綜合利用法律、行政、經濟、技術、教育與工程手段，通過整合的組織和社會協作，通過全過程的災害管理，提升政府和社會的災害管理和防災減災能力，以有效地預防、回應、減輕各種自然災害，從而保障公共利益以及人民的生命和財產安全，實現社會的正常運轉和可持續發展。綜合自然災害風險管理模式的核心是全麵整合模式，其管理體係體現著一種災害管理的思想與理念；體現著一種綜合減災的基本製度安排；體現出一種災害管理的水準及整合流程；體現出一種獨到災害管理方法及指揮能力。綜合自然災害風險管理的基本內涵體現在：①災害管理的組織整合，即建立綜合災害管理的領導機構、應急指揮專門機構和專家谘詢機構；②災害管理的信息整合，即加強災害信息的收集、分析及處理能力，為建立綜合災害管理機製提供信息支持；③災害管理的資源整合，即提高資源的利用率，為實施綜合災害管理和增強應急處置能力提供物質保證，其核心是優化綜合災害管理係統中的內在聯係，並創造可協調的運作模式。綜合自然災害風險管理的原則如下：
（1）全災害的管理（All Types of Nature Disaster Management）
人類社會所麵臨的自然災害是各種各樣的，盡管每一種自然災害的成因不同、特點不同，但從風險管理的角度來看都是相同的。此外，各種自然災害之間也有相互的關聯性，災害之間的相互關聯會使某一種單一的災害轉化為複雜性災害。因此，自然災害管理要從單一災害處理的方式轉化為全災害管理的方式，這包括了製定統一的戰略、統一的政策、統一的災害管理計劃，實施統一的組織安排，建立統一的資源支持係統。全災害管理有助於利用有限的資源達到最大的效果。
（2）全過程的災害管理（All Phases of Nature Disaster Management）
綜合自然災害風險管理貫穿災害發生發展的全過程，包括災害發生前的日常風險管理（預防與準備），災害發生過程中的應急風險管理以及災害發生後的恢複和重建過程中的危機風險管理。風險管理過程是不斷循環和完善的過程，主要包括四個階段，即舒緩（防災/減災）、準備、回應（應急和救助）和恢複。它表明綜合自然災害風險管理是從自然災害風險的結構和形成機製出發，將自然災害風險管理看成是一個係統的，災前預防和緩解風險，災中有效防災抗災，災後合理恢複與救濟的周期過程。也就是說，自然災害的發生和發展有其生命的周期，綜合自然災害風險管理也是一個係統的過程和循環。按照風險管理的理論，綜合自然災害風險管理與通常的災害管理的主要不同之處在於：前者倡導災害的準備，並使之納入舒緩、準備、回應、恢複四大循環進程中。之所以在災害風險管理中更多地強調準備，是因為它包括管理規劃、危機訓練、危機資源儲備等重大預防事項。因此，綜合自然災害風險管理是一種整體的、動態的、過程的、複合的管理。