摘要：鄉鎮政府是當前中國最尷尬的政府，它不僅麵臨著結構殘缺、功能失調的尷尬，而且麵對著國家定位模糊和社會認同危機等多重困境。通過結構改造和功能轉換，建設服務型鄉鎮政府是其唯一出路。服務型鄉鎮政府建設作為一種體製創新，是通過漸進穩妥的辦法解決現行鄉鎮體製結構和功能問題的一種可行的改革模式。
關鍵詞：鄉鎮政府；治理模式轉換；結構改造；功能轉換
中圖分類號：D67 文獻標誌碼：A 文章編號：1002-7408(2010)05-0018-03
盡管近年國家不斷加大鄉鎮改革的力度，但鄉鎮政府的困境卻無法根本緩解；盡管學界已提出多種鄉鎮改革的方案，但仍“處於各說各話的狀態，難以形成基本的共識，無法給鄉鎮改革提供理論支持”。鄉鎮困境的根源在於國家對其職能定位和改革方向的模糊界定。鄉鎮政府的出路在於重新準確定位鄉鎮政府職能，明晰鄉鎮改革的方向。並據此改造鄉鎮政府結構，轉換鄉鎮政府職能，構建服務型鄉鎮政府。
一、鄉鎮政府的尷尬
自上世紀80年代鄉鎮體製重建以來，鄉鎮政府在發展農村經濟和維護農村穩定中起了巨大的作用，但也遇到了不少治理難題。鄉鎮政府既承受著現實運行的巨大壓力，又麵臨著在改革中不知向何處去的困惑，是當代中國最尷尬的一級政府。
首先，鄉鎮政府職能和改革方向界定模糊。從國家對鄉鎮政府的職能定位看，2004年修改後的地方政府組織法對鄉鎮政府職能仍基本沿用了改革開放初期的模糊寬泛規定，此規定的明顯弊端是簡單套用對其他層級政府職能的規定，既無法體現不同層級政府的分工，也無法反映新階段轉變鄉鎮政府職能的要求，尤其是無法凸顯本應作為重點的公共服務和社會管理職能。這種“鄉鎮政府在定位上的模糊狀態，更成為改革難以取得突破的症結所在”。從國家對鄉鎮改革方向的界定來看，2000年以來國家對鄉鎮改革的內容主要限於規範鄉鎮稅費，減輕農民負擔，增加對農業和農民的扶持方麵，既沒有根本觸及鄉鎮政府體製，也沒有解決鄉鎮當前困境的長遠方案。相反，國家一方麵壓縮了鄉鎮的自主空間，削減了鄉鎮政府的權限，另一方麵卻沒有相應減輕鄉鎮政府的負擔。從改革的結果看，雖然基本實現了“減輕農民負擔，製止農村‘三亂’”的近期和淺層目標，但卻沒實現“增強農業基礎地位，促進農村社會穩定”的長遠和根本目標。甚至在一定程度上削弱了鄉鎮政府提供公共服務和社會管理的能力。
其次，鄉鎮政府麵臨結構殘缺困境。這主要表現為兩個方麵：其一，鄉鎮政府麵臨機構臃腫與機構管理權有限的尷尬。一方麵，鄉鎮仍然普遍存在“機構龐大、人員臃腫、黨政不分、政企不分、效率低下、官僚主義嚴重的現象”等問題。但另一方麵，鄉鎮政府的機構管理權卻十分有限。在多數鄉鎮，工作人員“除了正副鄉鎮長、文書和民政、司法助理等少數幾人外，其餘人員名義上在鄉鎮工作，但其人權、財權都由縣政府有關部門管理，鄉鎮政府不好過問。”其二，鄉鎮政府的財政權與其所擔負的職責明顯不對稱。在稅費改革過程中，“農村地方政府受到了前所未有的巨大衝擊，其中尤以鄉鎮政府為甚”。農村稅費改革之後，農業稅被徹底廢除，三提“五統”被取消，鄉鎮非規範性收費被禁止，鄉鎮政府收入銳減。而鄉財縣管製度的普遍推行，使鄉鎮本來就很少的收入又被嚴格控製。另一方麵，鄉鎮政府的支出責任並沒有相應減輕，它不但要為轄區經濟增長負責，而且要為近年明顯加重的公共服務和社會管理的支出任務負責，這加劇了本來就比較嚴重的鄉鎮債務問題。
再次，鄉鎮政府普遍存在功能失調問題。這一方麵表現為它在經濟指標競爭的巨大壓力下過多過細地涉足微觀經濟活動。筆者在蘇北鄉鎮調研時發現，縣級政府一般把經濟增長的指標細化為幾十個具體指標，每季度進行評比，優勝者紅旗表揚，落後者不僅黃旗警告，鄉鎮主要領導還要在全縣幹部大會上公開檢討。更重要的，鄉鎮領導的前途命運主要取決於經濟指標排名的升降。在這種追求經濟高指標的巨大壓力之下，鄉鎮幹部隻能把絕大部分精力投入到招商引資、投資辦廠等微觀經濟活動中，另一方麵，鄉鎮政府無力發揮應有的公共服務和社會管理功能。在生產服務方麵表現為農業技術與信息服務匱乏、農田水利設施建設停滯、金融服務不足、市場監管不到位：在生活服務方麵表現為，公共醫療落後、文化娛樂設施稀缺、就業和養老等社會保障投資極少；在社會管理方麵表現為投入嚴重不足，有些鄉鎮群體事件時有發生，黑社會組織和反動宗教組織活動比較猖獗，社會秩序混亂，治安狀況堪憂。
最後，社會對鄉鎮政府產生認同危機。這一方麵表現為農民對鄉鎮及其幹部的認同危機。近年來，幹群關係緊張已不是農村的個別現象，農民對鄉鎮幹部的批評經常見諸媒體。社會曾流傳的“中央是恩人，省裏是親人，市裏是好人，縣裏是壞人。鄉裏是惡人”的順口溜，就是農民政治情感的一種寫照。對鄉鎮政府的認同危機更重要的表現為學界對鄉鎮的研究。經過多年討論，目前學界已形成以徐勇、吳理財、於建嶸和溫鐵軍等為代表的派出機構說、鄉政自治說和撤銷說等幾種改革思路。這些觀點雖然分歧很大，但卻有一個共同點：不認同鄉鎮政府的現狀，主張對鄉鎮進行結構和功能的徹底改造。無論按照哪種觀點進行改革，一級完整的鄉鎮政府將不複存在。