摘要：農村基層政府職能向服務型、公共型的轉變是新形勢下實現農村全麵發展的關鍵。目前，由於上級政府政策任務的壓力、農村基層政府財政能力薄弱等原因，造成農村基層政府職能轉變滯後。為此，要緊緊圍繞農村公共產品和服務供給這一重要職能，結合農村基層組織治理，構建基於上級政府與農村基層政府合理分工以及鄉村民主監督的農村公共產品和服務供給的創新模式。
關鍵詞：農村基層政府；職能轉交；滯後：創新模式
中圖分類號：D67 文獻標誌碼：A 文章編號：1002-7408(2010)05-0069-04
自《國務院關於做好2004年深化農村稅費改革試點工作的通知》明確要求加快鄉鎮政府職能轉變，加強鄉鎮政府社會管理和公共服務以來，人們逐漸認識到基層政府職能的根本轉變是在社會主義新農村建設的新形勢下實現農村全麵發展的關鍵，轉變的步伐逐步加快。然而，從近年來農村基層政府，特別是西部地區農村基層政府職能轉變的改革實踐來看，這一轉變仍顯艱難。需要通過模式創新來加以推動。
一、農村基層政府職能轉變的動態分析
中國的行政管理體係可概括為中央、省或直轄市、地市、縣以及鄉村五級管理。農村基層政府是指縣及其以下的鄉村，最為典型的農村基層政府是鄉村。國家在農村的各種政策和管理職能最終都是要通過這一體係末梢的農村基層政府來貫徹實施。農村基層政府所行使的職能可以通過政府在一定時期內所完成的工作任務來加以反映。盡管農村基層政府所承擔的工作任務的具體事項很多，但是根據其性質可以分為經濟發展類、財政類、農業類、政治類、公共產品和社會服務類及其他。從2000年開始農村稅費改革試點以來，農村基層政府的工作任務的優先順序發生了明顯的變化，顯示了農村基層政府的職能在轉變。侯麟科等人依據中國農業政策研究中心針對部分省鄉、村兩級2000年、2004年以及2007年所進行的調查數據分析顯示：
1 從2000到2007年，政治類工作任務仍占據工作優先次序的首位，盡管其工作任務的內部類別有了一些變化，如計劃生育在鄉村兩級政府的工作優先次序明顯下降，但是，社會綜合治理則顯著上升。
2 從2000到2007年，經濟發展類和財政類工作任務仍占據鄉村兩級政府工作優先次序的第二位，其中稅費收繳明顯下降，招商引資仍是鄉村兩級政府的優先工作。
3 從2000到2007年，農業類和公共產品和社會服務類工作的優先次序盡管有所提高，但是仍然居於鄉村兩級政府工作優先次序的第三位。
從上述分析可以看出，盡管近年來鄉村兩級政府的工作職能發生了一些變化，但是，農村公共產品和服務的供給在農村基層政府的工作任務優先順序中沒有明顯提升，基層政府的職能沒有發生根本性轉變。國內外農業和農村發展的經驗表明充足的農村公共產品和服務供給是農業和農村實現根本發展的必要條件和根本保障。中國社會經濟的現實決定了分散的家庭經濟對農村公共產品和服務供給成本的承擔能力很弱，因此，政府在農村公共產品和服務的供給上必須發揮主導作用並給予有力的保障。作為基層政府，鄉村兩級直接麵對“三農”，是建設社會主義新農村的中堅力量，必須推動其加快政府職能轉變，強化其公共服務和公共管理的職能。
二、農村基層政府職能難以根本轉變的深層原因
近年來農村基層政府職能難以根本轉變主要由於以下方麵原因。
1 上級政府的政策任務對農村基層政府職能轉變的重要影響。目前，在中國的五級行政管理體係下中央和地方政府有關農業和農村方麵的政策都要通過農村基層政府來執行。這五級政府之間存在著典型的多層次委托——代理關係，為便於分析可將這五級政府簡化為中央政府、地方政府和地方基層政府三級。中央政府和地方政府對農業和農村的政策都要由地方基層政府來完成，然而，中央政府、地方政府的政策任務不同，有時有可能還有衝突，地方基層政府也有自己的政策目標。中央政府和地方政府的政策任務在地方基層政府的工作任務的優先順序是取決於它們對地方基層政府施加影響的手段和力度，因此，中央和地方政府通常通過各種政治和經濟手段對地方基層政府施加壓力，以確保其政策任務能夠得到貫徹執行，地方基層政府因此要執行各樣的“壓力型政策”。上政府對農村基層政府的幹預和壓力太大，迫於上級政府的約束和壓力，農村基層政府的工作職能隻能以完成這些政策任務為主。農村基層政府對上級政府的財政轉移支付的依賴性決定了農村基層政府仍會以完成上級政府的各種政策任務為主，而對於向本地區農民提供公共產品和服務則既沒有能力。也沒有積極性。因此，要加快農村基層政府的職能轉變，加大農村公共產品和服務的供給力度，就要首先改變上級政府要求農村基層政府執行的政策任務目標，從更多地執行政治類和經濟發展類政策任務更多的轉向農業類和公共產品和服務類政策任務，否則。在目前的壓力型體製下農村基層政府的職能難以進行根本的轉變。
2 農村基層政府的財政能力對基層政府的職能轉變有著重要的限製。對於農村基層政府來講不管執行中央政府、地方政府還是自己的工作任務都需要一定的財力做基礎，不同的工作任務對財力的依賴程度不同，像政治類工作任務相對而言對政治組織和行政人員的數量依賴較大，對經濟資源的依賴較小，而農村公共產品和服務類工作任務則對經濟資源的依賴程度就比較高，而對政治組織和行政人員的數量依賴較小。在一定財力的約束下農村基層政府在工作任務優先順序的選擇上會傾向於將對經濟資源依賴程度較小的工作任務。根據有關測算，農村稅費改革、取消農業稅之後，取消農業特產稅使農民減負68億元，農業稅減免使農民減負230億元，總共減免302億元。然而，稅費改革之前從農民那裏通過農業稅、農業特產稅、“三提”、“五統”及攤派實際收取1500～1600億元，中央財政的轉移支付卻隻有510億元，農村基層政府的財力和掌握的資源受到嚴重的削弱。因此，稅費改革後在農村基層政府的財力普遍薄弱的情況下，難以將工作職能向農村公共產品和服務供給上轉變。