一、按照財權、事權相統一原則，進一步完善縣級財政體製
總的原則是首先確定事權，根據事權定支出，根據支出確定各級政府應得的收入。而事權的劃分與政府的職能緊密相聯。因此完善縣級財政體製，一是轉變政府職能，明確政府與市場職能分工。政府主要是提供公共產品，並為私人產品的提供創造良好的社會環境，要將那些可由市場機製去介入的領域，逐步從政府職能中剝離出去；二是從中央與地方各級政府的職能劃分和公共產品的受益範圍這兩個層麵，合理劃分各級政府的事權後，把各級政府的事權用法律形式固定下來；然後根據財權與事權相統一的原則，在完善現行稅製的基礎上重新合理劃分收入，要兼顧中央的宏觀調控和地方政府行使職能的需要，保證各級政府都有穩定的稅源滿足基本需求；三是合理界定各級政府的支出範圍，要取消不應由地方政府負擔的支出項目，合並各級政府間的重複支出項目，適當下放部分稅權，最終將中央與地方各級政府的分配關係納入法製化的軌道。
目前，縣級財政困難，收支矛盾突出，主要根結在於事權劃分不清，這是縣級財政困難的重要原因之一。有人形容“中央財政過的是美日子，省財政過的是好日子，市財政過的是苦日子，縣鄉財政沒法過日子”。此言不一定正確，但值得我們深思。在這方麵，農村義務教育發展是一個典型例子。在當前我國財力分配格局中，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了或很少承擔義務教育經費的責任；縣鄉政府財力薄弱，卻承擔了基礎教育經費來源的90%以上，使得縣級財政支出中用於基礎教育就占60%~70%。“小馬拉大車”，這種政府間財力與義務教育事權責任的不對稱，是農村義務教育發展滯後的重要製度因素，也是基層財力緊張的重要原因。2002年，農村基礎教育不再由鄉村負擔，全部以縣為單位撥付，無疑更加大了縣本級財政的資金緊張程度。公共財政理論認為，基礎教育是公共產品，在某種意義上它的公共性和受益範圍遠遠超過了縣域範圍，尤其在像我國這樣的發展中大國，基礎教育更應該在整個教育體製中成為最優先保證的領域，由縣級財政承擔大頭顯然是不合理的，也是不現實的。
要理順農村基礎教育發展的籌資渠道，當前和今後一個時期必須強化中央和省級支持基礎教育的職責和投入力度，真正將基礎教育發展特別是農村基礎教育發展擺在國家財政分配的重要位置。要著力調整中央和省級教育投入結構，加大基礎教育投入比重，減少諸如高等教育這類準公共產品的投入比例，改變現行重高等教育、輕基礎教育的不合理狀況。建立適應我國國情的教育發展梯度，切實解決中央投入與基層投入、高等教育與基礎教育“倒掛”的現象。此外，需要建立科學有效的中央和省對下基礎教育轉移支付製度。采取上述政策措施，一方麵有利於拓寬農村基礎教育資金來源，另一方麵也是推進農村稅費改革的關鍵所在，是解決縣級收支矛盾的集結點，可以說具有牽一發而動全身的效果。
對於民兵訓練等屬於國防性質的開支，也應該從由縣鄉財政負擔，轉向統一納入中央政府軍費預算。民兵預備役是我國武裝力量的重要組成部分，也關係到國防建設質量的高低，由縣鄉財政“買單”不符合公共財政的要求，與民兵訓練情況相類似的還有國防教育等。其他諸如計劃生育、科技等涉及國家社會經濟發展全局的項目，應主要由中央、省財政負擔。事權一旦確定，就要以法律法規的形式明確下來，防止隨意變更和增減。屬於哪一級政府的事權，與之相關的政策就由哪一級政府製定，盡量避免越權和包辦行為；屬於上級政府的事權而委托下級政府執行的事務，上級政府應負責提供資金，做到事權清晰、財權明確。對不合理的達標升級活動，要堅決取消，確需保留的，也要充分考慮縣級財政的承受能力。
特別需要說明的是，目前地方財政支出中有許多是近幾年新增加的事權，在原來的體製規定中並沒有包含相應的財權。比如，隨著市場經濟發展和企業轉換經營機製改革步伐的加快，企業下崗職工、低收入人群有所增加，相應要求地方財政負擔的下崗職工基本生活保障、城鎮居民最低生活保障等支出；因城鎮住房製度改革而帶來的行政事業單位職工住房補貼支出；1999年以來，為刺激消費，中央實施積極的財政政策，連續出台增資規定，地方工資性支出的剛性增長超出可用財力的增長等等。地方支出職責的不斷擴大與財權範圍的固化，最終造成地方財政尤其是縣鄉財政困難不斷加劇。
二、完善分稅製財政體製，規範轉移支付製度
目前的“分稅製”財稅體製安排不合理，是造成縣級財政困難的經濟體製原因。“分稅製”下的財政體製，財政核算單位分為中央、省、地（市）、縣、鄉（鎮）等五級。按照現有體製，中央拿走增值稅的75%和100%的消費稅；省裏拿走金融係統的全部稅收和省屬企業上繳的留成，另外還要求地（市）、縣上繳一部分稅收；而縣級以下的財政隻有增值稅的25%以及營業稅、農業稅、特產稅、土地使用稅等零散小額稅種，稅源嚴重不足。而縣級財政除了要負擔龐大機構和人員工資以外，還要管理中小學教師的工資，承擔科技、教育、衛生、農業、計生等的投入，承擔縣級公路、堤防等基礎設施建設的投入。這樣，有限的財政收入與巨額的財政支出形成了強烈的反差；為實現縣域社會經濟發展，必然要在稅收之外搞各種名目的收費，搞各種亂攤派。可見，目前的“分稅製”下的財權分配不合理，而縣級所轄的事權和責權又很大，是造成縣級財政困難的體製根源。縣級財政應以財產稅（不動產稅）為主要稅源，在分離稅收征管權，規範稅收政策製定權的同時賦予縣級政府必要的稅種選擇權、稅率調整權和一定條件下的稅收立法權，在中央統一領導下通過縣級人大和規定的立法程序來因地製宜建立少數有地域特色的稅種，這是進一步深化財稅體製改革，給予地方政府相應財權的關鍵之一，也為規範化的地方政府間轉移支付製度打下基礎。