財政支持地方高校發展專項資金績效研究
封麵專題
作者：李真
【摘 要】 中央財政支持地方高校發展專項資金既是財政、教育行政管理領域內簡政放權的有效載體，也是地方高校持續發展的重要保障。地方高校專項資金運行中存在諸如投入規模和範圍偏窄、重申請而輕管理、績效評價體係不健全以及省級財政責任不明晰等問題。其原因主要在於計劃導向的專項資金分配體製、地方財政配套投入機製失衡、相關保障措施不力等，在簡政放權的背景下，需要擴大專項資金的籌措規模和支持範圍、完善專項資金的項目申請與管理、合理確定專項資金的建設內容以及強化績效評價機製。
【關鍵詞】 簡政放權； 財政支持； 地方高校； 專項資金
中圖分類號：F812.0 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）22-0002-05
一、問題提出
地方高校是我國高等教育體係的重要組成部分，是區域內知識積累、生產與傳播的主要場所以及科技創新、技術轉移和成果轉化的重要平台。從我國高等教育發展軌跡來看，高等教育地方化進程是我國高等教育管理體製改革和簡政放權的重要成果之一。1993年《中國教育改革和發展綱要》中關於“高等教育要逐步形成中央、省（自治區、直轄市）兩級政府辦學為主、社會各界參與辦學的新格局”的論斷，開啟了高等教育地方化體製形成的大幕。1999年國務院將高等職業教育和部分本科教育的權責移交給省級政府，加大了後者的教育行政權與統籌發展權。此時，部門辦學體製基本結束。21世紀以來，在“共建、調整、合作、合並”的理念下，逐步形成了中央和地方兩級管理、三級辦學的高教管理新體製。實踐表明，不斷發展的市場經濟對高校辦學理念、教學改革、學校內部管理體製等都提出了新要求。 因此， 放鬆政府規製、簡政放權、擴大辦學自主權不僅成為學界的一個理論共識，也成為教育、財政行政部門的一個決策認識。
近年來，隨著我國高等教育規模的不斷擴大①和產業結構調整步伐的加快，地方高校立足服務區域經濟，主動承擔起了為地方經濟培養創新人才的社會任務。但是，在高等教育快速擴張的背景下，大學生就業難、高校債務過重甚至一度出現財務危機等問題漸次顯現；在高等教育簡政放權的過程中，地方高校定位不準確，學科優勢不明顯，辦學經費緊缺，師資隊伍整體素質有待提高，科研創新水平不高，服務區域經濟能力欠缺等問題，也嚴重製約了地方高校的可持續發展。如何鼓勵和支持地方政府更好地興辦高等教育事業成為當前教育行政管理部門，特別是國家層級的教育行政部門所必須麵臨和解決的問題。
為支持高等教育的管理體製改革和高校下劃調整的平穩過渡，中央財政在2000年和2010年分別設立中央與地方共建高校專項資金和中央財政支持地方高校發展專項資金，從而建立了連續和係統的中央財政支持地方高校發展的製度與模式。事實證明，專項資金是高校重要的發展資金來源之一，特別是一些辦學質量較好、有一定特色的地方高校在得到支持後發展更為明顯。一般而言，專項資金與深化辦學體製改革、建立現代大學製度、提高人才培養能力和服務區域經濟社會發展水平之間，呈正相關關係。而合理使用和評價教育經費、確保專項資金的投入和產出達到預期目標，關係到地方高校的穩定發展。在中央財政專項資金的引導、注入和約束、激勵下，在簡政放權的邏輯下，中央財政支持地方高校專項資金的使用、管理和監督過程如何清晰界定，如何進一步提升中央支持地方高校發展專項資金在學校事業發展中的使用效益，是目前亟待解決的問題。
二、當前專項資金運行中存在的問題
專項資金的撥付是中央財政支持地方高校發展的重要形式，盡管對地方高校的行業特色辦學和優勢學科建設，以及在統籌協調區域內高等教育事業發展過程中起了重要作用。但是，隨著社會經濟和高等教育的不斷發展，專項資金在支持範圍、投入規模和管理等製度設計方麵存在的問題日益突出。
（一）專項資金投入規模和支持範圍偏窄
中央財政對地方高校的財政支持製度促進了地方高校從“規模擴張型”到“質量提高型”的轉變，但中央財政缺乏全麵、統籌的財政支持政策，財政轉移支付的規模、支持範圍和投入重點都遠遠不能滿足地方高校發展的需要。
一方麵，隨著經濟社會和高等教育事業的快速發展，地方高校麵臨擴招後在校生生均財政投入增長有限以及貸款建設新校區的債務負擔沉重等發展壓力，而中央財政支持地方高校發展的投入規模相對較小，沒有實質性解決和緩解地方高校發展中的資金難題。另一方麵，專項資金支持範圍也偏窄。它主要表現為：一是獲得專項資金支持的學校範圍偏窄，年平均支持300所左右。相比較而言，下劃院校比地方高校得到的支持力度要大；理工類、綜合類高校比文科類、專業性院校得到的支持要多。二是專項資金的使用範圍偏窄。該資金主要用於支持地方高校的儀器設備購置、基礎設施維修改造、基礎實驗室建設、特色優勢學科實驗室建設等硬件建設，而對學科建設、機製創新和人才隊伍建設等高校發展急需的軟件建設支持較少，與高校在實際發展中的需求存在較大距離。
（二）重申請、輕管理現象突出
可以這麼說，地方高校辦學經費不足是一個普遍現象。因此，爭取專項資金成為地方高校擴大辦學資金的重要來源。為成功申報專項資金，各地方高校調動一切社會資源，關注於“預算編製和項目論證”等前期環節，而弱化了後期的監管。比如管理中對票據、原始憑證本身的合理、合規性要求嚴格，而對專項資金實際經費開支過程中的偏離預算、經費支出隨意性或不實、重複購置現象、突擊采購、擠占挪用等專項資金使用過程和結果的真實性、有效性等問題的監督管理則相對較弱。顯然，它造成了專項資金使用管理上的本末倒置，影響了專項資金的使用效率。另外，目前高校對專項經費一般采用項目負責人審批、二級學院和財務處共同負責的監督管理機製，這種製度設計在實際運行中掣肘較多，財務管理製度上的院、處分工不清，渠道不暢。