基於土地製度改革的統籌城鄉發展初探
研討與爭鳴
作者：陳鵬飛 郭淩燕
【摘要】本文從當期我國土地製度缺陷與城鄉統籌發展之間的矛盾出發，探討我國城鄉統籌對土地製度的本質要求，從城鄉統籌角度分析並提出我國農村土地製度改革的方向和邏輯主線，最後對城鄉統籌進程中的宅基地配置機製、製度安排及今後的製度改革設計準則進行分析和構建。
【關鍵詞】土地製度 統籌城鄉 發展
通過產權、市場等方麵製度創新，完善相關配套，建立激勵和約束機製，促進人口流動與土地的流動相關聯，提高農村要素利用效率。結合我國城鎮化和農村現狀，提出如下政策建議。
一、從土地立法上建立對等的國有和集體土地使用權
城鄉統籌要求農村集體土地使用權與城市國有土地使用權具有同樣的產權權能，即具有相同的使用、收益以及處分的權能，建立城鄉相對統一的產權體係。但目前的法律中對農村土地產權權能規定限製較多，同時城市國有土地使用權與農村集體土地使用權存在明顯的差異。在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《物權法》城市國有土地與農村集體土地產權相關規定存在較大的差異。建議以城鄉統一土地產權體係為出發點，建立土地立法，建立對等的國有和集體土地使用權，並對集體土地使用權進行分類管理，將產權設置和用途管製分開。對集體土地與國有土地的所有權與使用權實行同等保護。
讓城市國有土地產權與集體土地產權對等，那麼在規劃範圍內農村集體土地也可以進行市場化交易，任何單位和個人進行建設需要土地時也同樣可以使用集體建設用地。重點改革是規劃的法製化問題。需要規劃管理從之前的用途管理和產權管理轉變隻對用途進行管理。在規劃區內集體建設用地也應同樣用於除鄉鎮企業和村民建設住宅外的用地。
二、推進集體土地使用權的有序流轉
在城鄉統一產權體係下，征地製度的範圍將必然縮小，在規劃區範圍內，隻要不涉及公共利益的用地，均應采取市場化的方式取得土地。這就需要嚴格界定征地範圍，對公共利益逐步推行詳細列清單的形式給出，區分政府與軍事、基礎設施、社會公益事業、國計民生等項日。同時，要推行征地補償到征地市場價格的轉變，充分體現並保障農民的土地權益從雙重管製到單一管製，公開征地程序，讓公眾參與到征地的標準製定的過程中，並建立仲裁機製進行監督。在規劃管製範圍內，農村集體建設用地使用權、農村宅基地使用權等確權後，應該享有與國有土地使用權同樣的產權待遇，推進有序流轉和市場化配置，打破政府壟斷一級土地市場。改革征地製度，對這部分的改革更加注重收益分配的重新製定，保障通過空間置換獲取的收益全部返還農村，促進農村經濟發展，城市獲得發展空間。