績效治理導向下的地方政府債務會計改革
工作研究
作者：羅芳 蔣曉蕙（教授）
摘要：地方政府是我國政府績效治理中重要的組成部分，要實現對政府績效治理的突破必須加強對地方政府債務的管理。政府的績效治理引導我國地方政府債務根據自身的特點逐步引入權責發生製；同時地方政府債務實行多維度的披露又有助於實現地方政府績效治理目標。
關鍵詞：績效治理 地方政府債務 權責發生製
一、地方政府債務現狀及產生原因
（一）地方政府債務現狀
根據中華人民共和國審計署2011年第35號審計結果公告，截止到2010年底，全國地方政府性債務餘額107 174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67 109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23 369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16 695.66億元，占15.58%。審計署披露地方政府債務審計結果後，各研究機構對審計結果猶存爭議。獨立研究機構FOST（福盛德）認為，審計署報告明顯低估了地方政府的債務規模；中金公司的最新研報則認為，審計署數字基本符合預期，但地方政府債務風險仍然較大。
上述爭議主要是由於地方政府債務中或有債務的不確定性和隱蔽性所引起的。地方政府債務不僅包括地方政府舉債和擔保形成的直接債務，也包括因經濟、社會公共風險向政府轉嫁而形成的或有負債，直接債務是確定的，但是隱性債務具有不確定性；同時地方政府由於任期製的存在，本期政府往往從本屆政府的政績出發，即使存在大量的隱性債務，也有意不對其進行披露，具有隱蔽性，存在著巨大的債務風險，不易被審計發現。
（二）地方政府債務產生的原因
要實現對地方政府債務的具體把握，我們必須清楚地方政府債務產生的原因，才能從源頭上杜絕地方政府對隱性債務的隱瞞、不披露。
1.財權與事權不對稱。分稅製改革，明確了中央和各級政府財政收入的分配關係，但是也造成了政府間的財權與事權不對稱局麵，逐步形成了“財力向上集中”和“事權向下轉移”的局麵。近些年社會保障體製改革、農村稅費改革、醫療衛生改革等，使得地方政府財政支出壓力不斷的增加；同時我國政府在提供公共服務的時候，還是習慣於政府承擔所有的地方基礎設施建設，在引入其他社會資金的參與方麵明顯不足，沒有形成有效的市場投資機製，這也造成了地方政府財政支出的壓力。2010年地方政府的財政支出已經占財政收入的181.92%，但是我國又明確規定地方政府不得發行債券，這就迫使地方政府不得不通過各種其他的隱蔽方式借債，從而不斷形成各種間接債務和隱性債務。
2.中央政策的推動。2008年為了應對國際經濟危機，我國提出了4萬億元的經濟刺激計劃。十一屆全國人大二次會議發言人李肇星答記者問中指出，4萬億元投資是指中央政府擬於2年內投資1.18萬億元，帶動地方政府和社會投資共約4萬億元。與此同時我國政府還出台了一係列的稅收優惠政策，減緩了地方政府財政收入的增長速度，導致地方政府財政收入與支出存在很大的缺口，其投資的大部分資金主要通過銀行信貸和地方政府融資平台，加劇了地方政府債務的潛在風險。
3.缺乏統一的法製監管。當前，我國針對地方政府債務管理法規一直沒有出台，從現有的《預算法》來看，我國地方政府是禁止舉債，進行赤字財政。但是地方政府為了發展經濟變相的通過各種隱蔽的手段舉債，這些債務都未能納入預算管理的範圍，遊離於預算體係之外。也正是通過隱蔽手段發行的債務未納入政府預算管理體係，給了地方政府官員可乘之機，地方政府官員在任期間為了提升自己的政績，不斷通過隱蔽舉債推動地方經濟發展，使得地方政府債務規模不斷的擴大；而現有的預算體係很難對地方債務進行準確的確認、計量、報告和披露，使得財政風險不斷的加大。