政府預算內外
封麵秀
作者：穀文
政府預算管理理論基於一個眾所周知的前提：財政的前行，無法脫離政府的前行而獨立存在。也正因此，財政改革，或者更為細化一下：預算製度改革，當然也無法脫離整個政治製度環境，單獨拿出來討論。
十八屆三中全會將財政的作用提升概括為“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體製是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的製度保障”，但想僅靠財政政策打破已經長久固化的利益格局，顯然是件極其艱難的事情。
所以要想討論財政體製改革，首先要解決的問題卻似乎並不完全在財政身上。如果說財政學是“治國之學”，它要解決的首要問題就明朗了很多。
如何以法治、科學、民主、績效的方式來管理政府預算？
分解一下這個問題，至少可以得到三個層麵的討論點。
第一，在財政理論層麵，如何解決預算製度改革的理論框架問題？
第二，在財政技術層麵，如何用財政手段“把權力裝進籠子”？
第三，在政府管理層麵，如何以財政行為倒逼政府預算管理的規範化？
雖然有些問題我們現在還無法解答，但通過廣東財政和一眾財政研究者的“知”與“行”，我們至少可以確定，我們走在了一條正確的道路上。
“古者明王聖人所以王天下、正諸侯者，彼其愛民謹忠，利民謹厚，忠信相連，又示之以利，是以終身不饜，歿世而不卷。古者明王聖人其所以王天下、正諸侯者，此也。”
是故古者聖王製為節用之法，曰：“凡天下群百工，輪車鞼匏，陶冶梓匠，使各從事其所能，曰：凡足以奉給民用，則止。”諸加費不加於民利者，聖王弗為。
——出自《墨子節用中》
最近幾乎所有地方財政都在討論一個問題：建立現代財政。按照十八屆三中全會中提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體製是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的製度保障”這一說法，現代財政也可以近似的認為是現代政府的必要非充分條件。
那麼我們就可以順著這條線問下去：如何優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安？
就財政工作來說，答案在於預算。那麼財政體製改革的核心，也可以說是預算製度改革。
再深問一句：什麼樣的預算製度，才是現代化的預算製度？
答案其實就在題麵上：優化資源配置—要講績效；維護市場統一—要講科學；促進社會公平—要講民主；實現國家長治久安—要講法治。
從題麵的思路看，是由財政行為倒逼政府行為的做法。從講績效開始，促進科學民主法治社會建設。但從政府製度改革的角度來看，則需要倒過來看。
先有規矩，可成方圓。
我們在財政理論方麵的討論，也就此開始。
法治篇
我們在之前各種政策出台之時都有一個矛盾：是先立法後探索，還是先探索後立法？
這是一個很難以回答的問題。但縱觀此前的財政改革和政府製度改革方式，大多是先探索後立法。以致於摸了許多年的石頭，卻依然沒過河，反倒進入了改革的“深水區”。
這就讓人覺得很尷尬：是我們摸石頭摸的不好，還是因為其他原因？
其實大可不必因此爭論。首先我們要確定一件事，法治，是一個在實踐中逐漸完善的過程。但完善的基礎是基本法，也就是要先論證這件事方向是否正確，是否有價值，並且設置製度邊界，才能讓一件事逐漸的開展下去。
那麼我們接下來要論證的問題更加明確：如何在政府預算管理中體現法治？
答案在於設置管理的邊界。按照管理學理論來講，管理的邊界是控製。一件事不至於失控，也就可以換個角度來說，它是在我們的法治框架之內運行。這也是“有限自由”理論的根基。摸著石頭過河，並不代表著可以隨心所欲。
說回到財政預算，那麼如何在財政預算中體現法治？我們認為，在現有的預算法作為大綱的基礎之上，既然預算法不可能常態的、頻繁的修訂完善，那麼我們就需要以另外一種方式來體現預算的法治性。即通過以主政者名義下達的通知、暫行條例、試行辦法甚至政府令等行政手段來人為的，頻繁的界定政府預算的失控邊界。