先改革還是先立法？
封麵秀
作者：喬欣
在本輪稅製改革中，“營改增”擴圍和房地產稅立法被公認為是主要推進方向，房地產稅立法又被視作落實稅收法定原則的突破口。不過，有分析人士認為，“人們往往將稅製改革的推進和立法的完善當做兩件事情考慮，而且在政策的抉擇過程當中也確實存在著改革和立法誰先推進這樣一個選擇的問題。”比如“營改增”擴圍和房地產稅立法，在改革和立法的先後順序上就是兩種路徑選擇。
稅收隨意性
因為工作原因，平時與企業以及國內外的稅務機關打交道比較多的北京金杜律師事務所合夥人董剛對我國當前的法治建設有比較直觀的感受。他說：“我們在實際的工作中也觀察到一些地方上的問題。比如對稅務政策的理解，因為口徑不同、理解有差異，導致各地的執行情況不同。在政策理解上，具體的主管人員有自己共同理解和不同的裁量。另外，出於地方利益的保護或者為了吸引投資，地方政府在招商引資時會競相給予稅收減免；而企業在進行並購的時候，由於可能造成當地財政收入流失，往往又在稅收上遇到阻力。
而關於稅收爭議的解決，雖然法律有很清晰的規定，如有異議可以申請行政複議或者行政訴訟。但是在實踐中，很多企業出於各種考慮要和稅務機關維護良好關係，一般不會考慮行政複議、行政訴訟這些救濟措施，這也導致納稅人在與稅務機關進行工作溝通中身份不對等的問題。”
而在今年全國兩會期間，財政部部長樓繼偉表示，在1985年，全國人大六屆三中全會給予授權，授權國務院在體製改革期間可以通過稅收條例的形式，推進稅製的改革。這種方式有它的弊端，也有它的好處。好處是我們要比較快地建立起我們的稅製，但是也有弊端，帶來一些稅收的隨意性。比如有一些地方千方百計地向中央政府爭取稅收優惠，或者說隨意減免稅，這些都有悖於稅收法定原則。所以，人大逐漸收回了一些立法權。這次十八屆三中全會明確規定，要落實稅收法定原則，今後這些稅收條例要逐步改成立法。
有地方財政部門向記者表示：“對於樓部長提出的加快房地產稅立法，我們在等指示。這可能增加百姓負擔，地方也不好收，而且在土地使用稅、土地增值稅等這些已交交易環節稅種的基礎上再收房產稅有重複征稅的嫌疑。從方案上說，如果繼續參考上海市居民家庭人均麵積超過60平米的條件，我們這裏其實大部分都不用交了。”
而一位來自東部沿海省份的地方稅務部門工作人員向記者表示，“一個簡單的過程就可以說明稅收立法有其必要性。比如一家企業成立時，順序是先到工商部門辦工商登記，再到稅務部門辦稅務登記。離場時則相反，要先到稅務部門注銷，再到工商部門注銷。但是由於許多工商部門注銷並不需要稅務機關提供相關證明，這就給企業繞過稅務部門的機會，其中也包括會跳過欠稅。現實中存在大量工商已注銷而仍‘活’在稅務機關的‘僵屍企業’，他們還欠著稅款，這就說明法規僅在本部門同行內的約束性。缺少了法律約束，不僅造成地方財稅流失，也不利於部門間的協調。”
兩種路徑
為什麼在落實稅收法定原則的同時出現了先改革再立法以及先立法再改革兩種路徑？
有分析人士指出，相比之下，房地產稅立法又更顯重要。“營改增”主要是減輕稅負，因此在人大立法之前，還可以通過國務院修改有關的稅收法規的形式進行。而房產稅改革則是要擴大征收範圍，涉及到增加納稅人的稅負。同時，房產稅是直接稅，納稅人對增稅的反應最為敏感、直接，因而很需要通過立法來推進改革，以此凝聚共識、減小阻力，以程序正當性保障目的正當性。
原國稅總局稅收科學研究所所長劉佐表示，營業稅和增值稅必須打通，這是經濟發展的需要。“增值稅作為我國最大的稅種沒有立法，這是令人遺憾的事情。房地產稅如果不由全國人大立法而是放到地方也未嚐不可，增值稅必須由全國人大立法，因為貨物、勞務的流動是全國統一的。但是現在麵臨的一個困難是，‘營改增’還沒有完成，如果馬上立法從時間上講恐怕不能操之過急，而且從技術上講恐怕也不太成熟，需要等改革基本完成、穩定以後再立法。”