基於區鎮合一的東台沿海地區體製機製創新研究
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作者：張裏陽
摘要：在沿海地區推行“區鎮合一”是優化資源配置、統籌區鎮發展、提升競爭優勢、加快沿海開發的戰略選擇。本文在實地調研的基礎上，總結了區鎮關係研究現狀，闡述了目前推進“區鎮合一”麵臨的問題及其原因分析，進而提出了推進“區鎮合一”體製機製創新的有關對策和建議。
關鍵詞：沿海；區鎮合一；體製機製創新
一、研究背景
沿海區域一直是江蘇經濟發展的窪地，但其又擁有巨大的可開發資源。2009年6月10日，國務院常務會議討論並原則通過了《江蘇沿海地區發展規劃》，這標誌著始於上世紀90年代的江蘇沿海開發戰略終於上升到了國家戰略層麵，這是中央基於全局發展作出的一項重要戰略決策，是江蘇沿海乃至更廣區域千載難逢的發展機遇。
為改變沿海地區的落後麵貌，發揮各自的優勢，江蘇沿海各縣（市）區都加大了沿海開發的力度。
東台市是江蘇省麵積最大的縣級城市，位於長江三角洲北翼、江蘇沿海中部，是江蘇省長江以北唯一的縣級中等城市，是一座全麵發展的沿海現代化工商業城市，沿海城市軸的次級中心。沿海經濟區和弶港鎮位於東台沿海開發的最前沿，沿海經濟區、弶港鎮區域彼此交錯，具有強強聯合的基礎。沿海經濟區地處弶港鎮腹地，無論是從沿海開發戰略有效實施角度，還是著眼區域資源配置，沿海經濟區都必須有弶港鎮做支撐。弶港鎮的綜合服務功能基本齊全，具備支撐沿海經濟區發展的基本條件。相信，隨著區鎮資源的整合、行政效能的提高，經濟發展和社會民生事業都會由此步入快車道。
東台沿海地區在“區鎮合一”體製的形成上主要經曆了二個階段：第一階段是在園區開發推進過程中由沿海經濟區、弶港鎮分別運行，東台市政府統籌協調相關重大事項；第二階段是通過領導班子成員交叉任職（一般是由弶港鎮黨委書記兼任園區管委會主任，弶港鎮鎮長兼任園區管委會副主任）來統籌協調重大事項。目前，東台沿海地區亟需打破現有區、鎮的體製，實現兩塊牌子、一套班子、統一管理、聯動發展的區鎮合一發展體製，有效整合資源，增強發展活力，為區、鎮的統籌協調發展和聯動快速發展提供堅強有力的體製機製保障。
二、研究現狀
黨的十八屆三中全會吹響了改革再出發的號角，“區鎮合一”對鹽城沿海地區而言是一次全麵深刻的變革。當前，鹽城沿海地區的發展環境、發展階段、發展形勢正在發生深刻變化。在鹽城沿海地區推行“區鎮合一”有利於發展新型城鎮化的目標，有利於整合資源集約發展，有利於提高工作效率，對於提升區鎮實力，帶動區域經濟發展具有重要意義。
“區鎮合一”不僅能夠幫助鎮區對接園區，充分釋放基礎服務功能，而且有利於園區進一步調整機構設置，優化業務流程，提高工作效率，切實解決管理層級過多、對上銜接不暢、推諉扯皮增多等突出問題，再造體製機製新優勢。同時，以簡政放權為核心的行政體製改革，有助於積極探索服務“區鎮合一”的行政審批服務、建設管理機製等方麵的創新舉措，理順條塊之間、上下層級之間的關係，為充分釋放體製機製活力提供有力保障。開發區作為區域發展實現戰略目標的重要基地，近年來已取得令人矚目的成就。遺憾的是，有些地方是開發區強大的經濟能力直接忽略了鎮域經濟社會的發展，留下了一些弊端。這既不利於發揮開發區的輻射效應，帶動更大地域範圍的發展，反過來也不利於開發區的自我更新和提高，從而導致未來地區發展潛力的減弱。
“區鎮合一”是本著“精簡、統一、高效”的原則，將開發區與周邊鄉鎮整合，一套班子，兩塊牌子，整合歸並政府職能，減少管理層次，有效減少行政管理越位、缺位、錯位現象，進一步降低行政運行成本，提高工作效率的一種區轄鎮、鎮促區的科學管理模式。“區鎮合一”是近年來出現的一種新型管理體製。主要以“塊”管理，形成開發區與鄉鎮優勢互補、合理分工、相互支撐的發展形態。其主要優點是可以形成開發區和鄉鎮合力，加快開發區建設，促進功能提升和新型城鎮化建設，進一步增強發展後勁。
“區鎮合一”雖然在上海、廣東、山東、浙江，江蘇的蘇錫常、南通等地以及部分開發區已有一些探索和樣本。但在本選題研究過程中，筆者通過對相關文獻進行搜索、分析、比較發現，由於這種模式和體製運行時間較短，各地也沒有形成成熟統一的運行模式，學界對“區鎮合一”體製機製的深入研究還是很少的。因此，這一重大現實問題的理論探索亟待充分展開。
三、“區鎮合一”麵臨的問題及其原因分析
目前，由於區鎮合一管理體製改革開展的時間不長，開發區與鄉鎮的發展定位和階段不同，區鎮又分屬兩個不同特質、不同發展目標的利益和運作主體，而且沒有現成經驗可循，在推進“區鎮合一”管理體製改革工作中不可避免的會麵臨一些突出問題。
（一）思想觀念問題
思想觀念問題是個根本問題，思想是行動的綱領，沿海開發要想取得成功，必須在思想統一上多做文章。當前，在“區鎮合一”管理問題上，有些同誌認識還不到位，對沿海開發的大方向、大趨勢沒有深刻的認識，因而沒有真正樹立區鎮“一盤棋”的觀念，習慣於站在個人角度、“小集體”利益出發考慮問題，對“區鎮合一”的重大意義視而不見，對沿海開發帶來的巨大變化視而不見，錯誤的認為區鎮合一就是簡單的兼並、接管，認為區鎮合一將變成鄉鎮的簡政放權，甚至認為是鄉鎮體製的取消，有的人生怕改革改到自己頭上，生怕自己沒權力、沒地位，既得利益受到損害，不願放權，缺乏自我革新、自我轉變的意識，因此，在改革過程中，如何統一思想，提升信心，增強合力，將成為我們亟待解決的問題。
（二）管理體製問題
開發區與鄉鎮是兩種不同性質的管理體製，雖然能夠在表麵上實現一體化，但其職能側重點不同，必然會出現一些不協調的現象。開發區的主要職能是承擔土地開發，即開發土地、安置動遷居民，將生地變成熱地，然後以地招商。從管理體製上，開發區的管理機構直屬所在城市的政府領導，而鄉鎮政府作為一級政府，它的管理職能側重於社會管理，是一種並聯式工作格局，即承擔了地方經濟發展、維護農民利益和社會穩定等多方麵的社會職能。就目前的合並後的工作機製顯得有些生硬，鄉鎮一些上下對口機構設置，相對於開發區規範的管理體製顯得有些繁雜，影響了工作效率。由於開發區與周邊鄉鎮分別從屬不同的管理體製，因此兩者在市場經濟條件下必然是不同的利益主體，其間的利益磨擦在所難免。