國際銀行法律監管對我國的啟示
博士論壇
作者：張振華 閻芳
摘要：銀行監管體製的科學性與合理性對於實現監管目標具有決定意義，它不僅是實現監管目的的依托，明確了各監管主體的職責權限，而且對監管程序作出規定，提高了監管的規範化水平，使監管行為獲得了法律製度的保障。
關鍵詞：銀行；監管；體製；經驗；保障
一、 域外銀行監管體製的現狀
域外銀行監管體製按照不同的標準可以劃分出不同的類型。以性質和職能為標準可分為中央銀行、財政部和專門機構；以監管體係的數量為標準可分為一元主體與多元主體；以監管權的集中程度為標準可分為雙線多元監管、一線多元監管和單一製監管。不同國家采用的監管方式不盡相同，美國、英國、日本所采用的銀行監管方式具有較強的代表性。
1. 以美國為例的銀行監管體製。美國實行的是雙軌製銀行監管體製。聯邦和各州均保有對銀行的監管權。聯邦銀行監管工作由聯邦儲備銀行、貨幣監理署和聯邦存款保險公司負責，各州銀行監管工作則由本州的銀行監管機構負責。
（1）貨幣監理署的地位及職權。貨幣監理署成立於1964年，以國民銀行和外國銀行分支機構為監管對象。其監管職權包括：國民銀行的準入及退出的審批權；關於銀行監管的條例法規的製定及執行權；關於資本、存款、貸款相關事宜的監督檢查權；關於停業整頓、吊銷執照、撤換國民銀行高級負責人、罰款、銀行接管等事項的決定權。
（2）聯邦儲備銀行（又稱聯邦儲備體係）的地位及職權。1913年根據《聯邦儲備法案》設立的聯邦儲備銀行是美國的中央銀行，由聯邦儲備理事會、聯邦儲備銀行、會員銀行等六部分組成。聯邦儲備銀行以成員銀行、本國銀行的境外分支機構、銀行控股公司和金融控股公司為監管對象。其監管職權包括：規則的製定，即製定關於商業銀行的業務管理規定和報告製度等；審批權，即審批商業銀行持股公司、商業銀行海外分支機構的建立及經營範圍，審批州會員銀行的特殊銀行業務。監督檢查權，即聯邦儲備銀行有權對其所製定的規則的執行情況及有關銀行的業務進行監督檢查；處罰權，即建立違章處罰製度並予執行。
（3）聯邦存款保險公司（簡稱FDIC）的地位及職權。聯邦存款保險公司根據《1933年銀行法案》設立，有權對參保的成員銀行和經批準的非成員銀行實施監管，並以各州參保的非成員銀行為主要監管對象。其監管職能主要是通過經營商業銀行存款保險業務加以實現，包括要求參保銀行遞交各種報告和統計等。
（4）各州銀行監管機關的工作情況。在雙軌製的銀行監管體製下，美國各州的銀行監管機關行使地域管轄權，其監管職權的內容與聯邦中央基本相同。州銀行監管機構的職權一般不會與聯邦之間出現衝突。州銀行要遵守州和聯邦的銀行監管法律規定。
從美國銀行監管體製的構架可以看出，美國雙軌多元化的銀行監管體製若想充分發揮監管作用，不僅需要聯邦和州的監管有明確的職權界限，而且要求多元化的監管主體的管轄範圍也應當明確，唯有如此才能保證各層次和各主體能夠各負其責、各司其職，否則將難免出現職能的交叉重疊，責任的互相推諉，從而導致監管乏力的情況發生。同時我們也應當看到，美國的監管體製相當龐大和複雜，人力物力的消耗也非常巨大，政出多門、職權交叉重疊的情況也在所難免，其缺陷的存在也是客觀事實。因此，即使美國銀行監管製度被稱之為典範，其銀行監管體製在發展的過程中也要不斷改革和完善。
2. 以英國為例的銀行監管體製。英國銀行監管始於19世紀中葉，1946年英格蘭銀行法規定由財政部和英格蘭銀行共同行使監管權，但財政部卻較少行參與監管工作。因此，早期的英國銀行監管權高度集中的英格蘭銀行。1979年銀行法肯定了英格蘭銀行的法律地位，但監管方式仍具有較大的靈活性。1997年成立的金融服務監管局（簡稱FSA）接管了英國銀行業的監管職權。同時成立了金融服務和市場特別法庭對金融服務監管局形成權力製衡。2000年《金融服務和市場法》頒布實施以來，英國結束了自律性的非正式監管體製。因而英國采用的是單軌製一元化的監管方式，由金融服務監管局獨立行使全部監管職權。從性質上看，金融服務監管局是一個獨立的非政府組織，擁有製定監管法規、行業準則、政策指引和建議等職權。
3. 以日本為例的銀行監管體製。日本由大藏省（財政部）和日本銀行（中央銀行）分享銀行監管職權。其中，大藏省以所有在本國登記注冊的金融機構為監管對象，其監督職權包括：銀行業準入、退出、經營及高級人員兼職的行政許可權；銀行業業務及財務的監督檢察權、行政處理權和行政處罰權等。日本銀行（中央銀行）主要由營業局、信用機構管理局、考察局三者組成，僅以在本行開戶或貸款的銀行為監管對象。因此，日本屬於二元監管體製，這有利於監管信息的互相交流，保證政令統一，但也易於導致出現監管的真空地帶或者職能交叉重疊。
以上僅為以美、英、日為代表的發達國家的金融監管體製，除此之外的監管體製還有很多，可以說各國均有自身的特性，顯示出各國國情對監管體製的重要影響。同時也應當看到，各國銀行監管體製並非一成不變，而是隨著時代的發展和國情的演變而不斷發展變化。因此，在構建我國銀行監管體製時，既要吸收借鑒國際經驗，又要充分體現本國特點，還要具有一定的前瞻性。
二、 以問題為導向的國際銀行監管體製的未來走向
銀行業的不斷創新，尤其是金融工具的創新，在促進銀行業發展中起到了極為重要的作用。與此同時，跨國銀行的出現也促進了銀行經營規模和業務領域不斷擴展。銀行業的創新和發展又導致了新問題的產生。銀行監管法正是在解決這些新問題的過程中實現了自身的發展。