城市資源運營研究
城市理論前沿
作者：熊柏隆
摘 要：城市資源包括人力資源、自然資源、人文資源和無形資源，具有實體特征與價值特征。城市政策運作與城市資產經營是城市資源開發運營的基本方式和主要路徑。推進城市資源運營，應謀求公益最大化、資源長效化、生境優美化，通過創新理念、積極造勢和擴充資源，更加充分有效地促進城市發展。
關鍵詞：城市資源；政策運作；資產經營；運營策略
Abstract：Covering human resource， natural resources， cultural resources and intangible resources， urban resources embody solid and value characteristics. Urban policy implementation and assets operation are the basic methods and main route of urban resources development and operation. To promote urban resources operation， maximum public welfare， prolonged effects and beautiful environment should be sought so as to fully and effectively promote urban development through innovative concept， publicity and expansion.
Key words：urban resources；policy implementation；assets operation；operation strategy
中圖分類號：C912 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2014）-10-33（9）
城市是人與物的社會性、自然性、曆史性的空間集成，城市發展依賴於城市影響力空間的集成資源。城市資源運營指城市政府按市場經濟規律，對城市影響力空間的集成資源，通過政策運作與資產經營進行優化配置和開發營銷，以獲取城市發展的最大化公共績效與長效化社會功利，這是市場經濟條件下當今城市發展特別是推進新型城鎮化的重大課題和有效途徑。
1 城市資源及其構成與特征
城市資源是指城市影響力空間（亦即城市的經濟、文明輻射空間，含行政區與非行政區、規劃區與非規劃區、國內與國際麵域）內自然、經濟、文化稟賦及其曆史底蘊與社會能量等全生境要素的總和。從存在方式與表現形態上甄別，城市資源可分為如下幾個方麵。
1.1 城市資源構成
1.1.1 人力資源
指城市治域空間內的全部居、留民及其生存能態，包括數量規模、比例結構、勞動技能、文明素質、思想觀念、倫理道德、價值標準、學習能力、創新精神、生活品位等基本狀況和習性定勢，其中各類高端人才是城市最優異、最強大、最具競爭力的主導性、領創性人力資源。
1.1.2 自然資源
指城市行政治域內或建城區與規劃區範圍內的土地、山水、植被、礦藏、物產、可再生能源等自然生成形態的物象性、原真性本底資源。
1.1.3 人文資源
主要指城市影響力空間內，建成區內曆史遺存與現實創造的各類表象性基礎設施、文物古跡和行政治域內的各類顯形的非自然物態性資產、不可傳播的實體性文化與可傳揚的流體性文化，如城市道路、樓宇、地鐵、橋梁、亭站、管線、路燈、車船、信息傳輸基站、數據存儲設備等各類基礎設施性公共資產，以及城市文化景觀、生境風貌、雲數據庫、信息軟件、媒體介質和各類非物質文化遺產等社會滋衍資源，這些均屬於城市居民共同創造和世代傳承的重要人文資源。
1.1.4 無形資源
指以無形化方式內存在於城市發展中的潛隱資源，亦即城市整體性影響力、競爭力、創新力和增值力等非實體性、共生性潛能稟賦，主要包括城市理念資產、願景資產、數字資產、知本資產、名譽資產以及本土傳播的智慧成果、重大社會人事效應等創導性社會勢能，諸如城市總體規劃、發展戰略、目標取向、生境魅力及其要素功能組配製度、法律規範、公共政策、治理機製、策略舉措；城市空間特征、設施組構形態、建築單體景觀及其家俱設計風格；城市公共資源開發利用的特許權、使用權、經營權、冠名權、廣告體位支配權，以及城市法治（政策）管轄權、社會治理權、市場監管權、榮譽授予權、公共活動統籌權、區域群團或國際組織締創權、締結權、邀駐權等政府公權；分布於城市建成區空間內的公共服務便利性、優宜性、普惠性及其營商性、衍生性增值能量；彌漫於城市影響力空間的民眾傳統習俗、社會文化底蘊、節慶活動、主流時尚等深厚人文氛圍以及本土曆代名人和當代明星的社會認同效應；此外，各種影響城市發展的社會性與自然性有效信息，如源發性或可傳播的新觀念、新知識、新技術、新模式、新方法，某些自然災變的聲訊數據和民意社情、重大事件等，作為特定的功利理念知識、實踐經驗教訓和物象事態的變異資訊，也是當代城市極其重要的無形資源。
1.2 城市資源特征
1.2.1 實體特征
在物態上，城市資源具有紛繁密集的實物表象特征。一是依附性。城市資源依存並粘合於城市，脫離某城市或不受特定城市影響的自然、社會、人文與曆史資源不是該城市資源的構成要素，在一定時序內對該城市不產生直接的擾變作用。二是功能性。各種城市資源均具有不同的實用功能和創造功能，其中自然資源和物態性資產主要表現為實用功能，其它資源因受社會人或城市人的能動性支配影響，表現出極大的創造功能，包括物質生產、精神生產乃至人自身的生產與發展享受功能。三是人文性。受城市人力作用影響的城市資源既服務於人的生活，又滿足於人的需求，更營造出人的生境。這種豐富多彩的人文性彰顯出不同城市曆史遺存與現實創造的個性魅力。
1.2.2 價值特征
在功利上，城市資源具有普遍適宜的價值時效特征。一是經濟性。城市聚集的大量人口及其紛繁複雜的不同需求，使城市資源具有顯著的投入產出績效和強大的增值能力，這種經濟性為城市資產經營提供了廣闊而深厚的現實基礎和可能條件。二是公益性。城市資源是城市人（包括長期居留的城市市民和外境短暫流入的暫住民或逗留民）共同享用的環境設施和需求服務，其中，相當規模的功能性人文資源是古往今來的城市政府為主投入建設和提供的社會性公益，並能為城市人共同長期續享。
我國曆史悠久，文明源遠流長，加之地域遼闊，地貌形態複雜，民族眾多，文化紛雜，在城市資源的構成及其特征上，既呈現出物態表象的豐富性，又隱存著人文涵延的深廣性。但由於大量城市資源運營觀念滯後、視界短淺、配置錯位、監管狂放以及市場發育不足，加之主體行為恣肆、公共服務短缺、財源基礎單薄，導致資源閑置化、公益模糊化，開發能效低下，其經濟性大多沉睡於潛能或潛值狀態，部分城市發展或步履蹣跚，或生境衰敗，甚或腐敗叢生、流弊積聚，人口城市化與城市公共服務現代化水平普遍偏低，不少城市發展依賴於急功近利的土地金融支撐，嚴重透支未來信用，債台高築風險與土地城市化過度危機日益加重，尤其中西部地區內陸城市大多成長勢能弱，現代化進程緩慢，城市品質升級使命極為沉重。麵對全球一體化競爭和轉型創新的重大戰略發展機遇，通過多元喚醒並優宜釋放城市資源的增值潛能，大空間、高能效運營並實現其經濟潛值，能更好地促進城市快速、健康、可持續發展，更多地滿足城市人多樣性社會需求，實現城市投入產出的良性循環，加速提高城市發展競爭力與現代化水平，繁榮城市經濟，推動社會文明進步。
2 城市資源的開發運營
作為重大戰略性社會經濟資源，城市具有巨大的存量現值、開發潛值和市場競爭能力，這種由城市發展長期積聚、吸納、輻射、包容和影響的資源規模及其經濟能量，使當代城市躍升為推動社會經濟發展的主導力量。因此，二十一世紀是人類從農業文明到工業文明再全麵步入城市文明的時代，是以城市為主導的城市世紀，是全球展開激烈爭奪的城市資源市場化運營世紀。
2.1 城市資源開發運營的目標取向
城市資源的開發運營包括城市政策運作與城市資產經營兩種基本方式和主要途徑，其根本目標是促進城市更快更好地持續、有序發展，主要是謀求有如下幾方麵。
2.2.1 公益最大化
通過開發運營，使城市資源的市民共享性、發展性績效公益最大化和外向性、社會性功利貢獻最大化，既為市民提供更多更好的物質精神享受，又為社會創造更多更好的物質精神財富。
2.2.2 資源長效化
在城市資源的市場化開發運營中，城市政府不能僅僅隻追求一時的最大化績效功利，還要謀求城市資源世世代代最大化績效的永續共享，為後世子孫更多地謀福祉，雖開發資源而不毀滅資源，雖經營資產而不損消資產，雖謀求現實發展而不犧牲未來潛能，走可持續發展之路，建優美於永久，創神奇以長利。重點是充分利用有限的資本、資源要素投入，科學創意，高遠規劃，厲行節約，堅決克服常建常毀、常拆常建的惡習流弊，全麵減少和降低城市發展的戰略性資源損耗，優品質、高品位、多品類地開發運營，精細化、法規化、持續化定控管理，使子孫後代能長期充分續享城市曆史人文資源積澱的存量公益。
2.2.3 生境優美化
人類勞作追求的最終目的是為了獲得更好地生存與發展，城市生境的優劣是當代城市人生活質量、幸福指數和社會文明程度高低的重要標誌。城市政府通過城市資源的市場化運營，努力謀求和實現公益最大化與資源長效化的最終結果，綜合體現於城市生境的優美化，包括城市生態環境、文化氛圍和現代人性關愛的服務享受等一係列重要考量參數，是張揚城市個性、彰顯城市魅力和標示城市競爭力水平的終極目標。
2.2 城市政策運作
城市政府為追求和實現公益績效最大化、資源利用長效化（二者亦即功利化）與城市生境優美化三大公共目標，更好地展開、支持和實行城市資源的資產經營，其首要前提和充分條件是必須積極推進城市政策運作。因城市資源中隻有部分資產性資源才能進行市場化經營，而城市資產經營也同時必需依靠城市政府的政策推動與組織製導才能充分展開和圓滿實現。對不能或不便直接進行市場經營的城市資源，如城市人力資源和流體性人文資源，隻有通過政策運作，即采取法製規束、政策支持等措施，才能有效地優化資產經營環境，增強市場的資源配置活力，從而間接地輔助和支持城市資產經營。
2.2.1 城市政策運作的主要內容
城市政策運作，顯然是以城市政府抽象行政行為為主的城市資源運營方式，主要是通過特定的城市政策，集聚、開發、拓展和監管城市資源，最大效能地支持城市資產經營，以實現城市發展的功利化與生境化目標。不同城市及其不同時期各有不同的政策，但主要包括有城市願景引領性政策、規劃定控性政策、人口規模化政策、土地開發性政策、產業擇定性政策、資源整合性政策、資產資本化政策、資本股權化政策、理念物態化政策（如規劃實施）、權益出讓性政策、人文保護性政策（如反規劃）、公益誌願性政策、文化多元化政策、景觀藝術化政策、民俗節慶化政策、節慶商貿化政策、榮譽授予性政策、公序製導性政策、市場監控性政策、城市安全性政策、社會保障性政策（包括住房、醫療、教育、失業救濟、勞動安全、慈善事業以及新市民權益保障）、境域開放性政策等等，是推進城市發展戰略的一係列積極舉措，更是培育和支持城市資產經營的基本方略、重要規則與機製保證，離開或缺乏城市政策運作，城市資產經營就難以展開和有序推進，更不可能達到和實現城市發展的取向目標。
2.2.2 城市政策運作的基本要求
城市政策運作，第一要求合法，即必須受國家與地方性法律、法規的約束；第二要求周密，即必須通過廣泛調查和認真研究，大量收集、篩選、比較和參驗各種客觀真實的自然性與社會性有效信息，審慎決策，精準設計，穩健操作，確保政策運作的科學性、公益性、可行性及其後效安定性；第三要求公正，即政策運作中必須合理、合情、規範、透明；第四要求民主，即城市政策的製定應符合市情，充分尊重民眾權益，采納民眾訴求，並接受社會各界的輿論品評與指正；城市政策的實施應按法定程序或行政程序操作並接受廣大市民群眾的監督和糾偏；第五要求創新，即針對城市發展需要與社會公共事務管理要求，順勢應時地在既定法製邊際未觸及的“真空地帶”或行政行為錯位缺位的“監管飛地”，創新體製機製與現實舉措，促進並實現城市更好更快地發育成長和安全經濟運行；第六要求高效，即根據國家與地方法律、法規及客觀條件的變化，適時調整、補充、修改、完善政策內容，糾正運作行為，及時足量地為廣大市民和城市資產經營主體提供優質的公共產品與服務；第七要求公平，即公平對待城市人的合法權益，公平決處城市事務，公平組織和支持規範有序的市場競爭。通過政策運作，為更好地組織、開展和實施城市資產經營構築強大的政策支持體係與機製保障力量。
2.2.3 城市政策運作中的資源優化配置方式