土地信托流轉對基層治理法治化的影響
政府與公共管理
作者：周鐵濤
摘要：土地承包經營權流轉以土地所有權、承包權、經營權分離為前提，強調在農民自願的基礎上依法進行流轉。“草尾模式”以政府出資設立信托有限公司搭建流轉平台為特征，將土地流轉引入法治化軌道。在基層治理法治化進程中，土地信托流轉培育了農民的民主法治意識，挑戰了村組幹部的家長製權威，倒逼了基層政府的依法行政，提升了國家司法的公信力，推動了農村基層治理機製改革。
關鍵詞：信托流轉 草尾模式 基層治理 法治化 土地承包經營權
土地流轉“草尾模式”是指在堅持農村土地集體所有和保障農民土地承包經營權的前提下，由政府出資設立信托有限公司，接受農民委托，再按照土地使用權市場化的要求，通過規範的法律程序，將土地經營權有償轉讓給其他公民或法人從事農業開發經營活動的行為。從農村經濟社會發展視角考察，土地信托流轉實現了農業增效、農民增收，解放了農村生產力，解除了土地對農民的束縛，加速了剩餘勞動力轉移，卻也加劇了農村的“空殼化”，抽空了農村法治發展的人力資源，同時，還使部分農村基層隱性矛盾開始顯化，對鄉村治理提出了新挑戰。盡管如此，土地流轉對農村法治啟蒙和法治發展的價值仍不可小覷，對農村基層治理法治化具有重要的推動作用。
1.土地信托流轉培育了農民的民主法治意識
土地信托流轉培育了農民的主體意識。義務本位的傳統文化與多年延續的“皇糧國稅”使農民一味地被動服從，缺少主動要求與積極作為。土地信托流轉強調兩大前提：在權利屬性上，強調土地所有權屬集體、承包經營權屬農民；在流轉過程中，強調以農民自願為前提的依法流轉。如果說當年的家庭聯產承包責任製第一次讓農民有了土地主人感受的話，今天的土地流轉則再次讓農民重溫了農村主體的權利。中央反複重申，土地流轉必須自願。在農民樸素的觀念中，承包地就是集體分發給村民的，屬於自己所有，誰都不能剝奪，是“命根子”。在流轉實踐中，無論是鄉鎮、行政村、村民小組發起的整體流轉，還是農民相互之間的互換都必須征得承包人的同意。當然，有很多農民仍然有隨大流的思想，當聽說某片土地可能整體流轉時，即使想自己耕種，可能也會放棄。但是，在另外一種人看來，他們應該強調自己的權利和“主見”，一旦認為流轉不劃算，他們就可能充當“釘子戶”的角色，最終的結果可能是由於一個或幾個人的不同意，成片流轉被迫流產，或者流轉人不得已私下給他們更多的“實惠”。“釘子戶”的出現，可能阻礙土地的加速流轉，妨礙他人利益獲得，但在農村社會舞台上，它又客觀地彰顯了村民主體地位、捍衛了農民財產權利，也激發了那部分“隨大流”村民的主體意識。
一是土地信托流轉培育了農民的民主意識。隨著農村土地土地信托流轉機製創新和推廣，村民相互之間自發流轉的比率越來越小，出現了大麵積、大範圍的流轉（草尾鎮樂園村目前土地流轉率已達95%以上）。大規模的土地流轉需要征得一定地域範圍內幾乎所有村民的同意，在村域管理實踐中多年不曾參加村組會議的村民被組織到一起開會，征求土地流轉相關問題的意見。從切身利益出發，農民暢所欲言，從流轉大戶的經濟實力、流轉價格的確定、流轉成本的計算、流轉土地的使用限製、代表人的推選等方麵進行廣泛討論，最終形成是否流轉、如何流轉的相關結論，會議討論的過程就是一個實實在在發揚民主的過程。也許質樸的農民不知道民主政治為何物，但當他們親曆過民主的過程後，民主將成為他們意識中揮之不去的光影。一個每個人都必須表態發言、每個人都有“一票否決”權的會議，一個充分尊重農民自我意願的決定，足以讓農民重新認識現代民主的精髓和內涵，重新審視民主的精神和價值。
二是土地信托流轉培育了農民的法治意識。在農民的視野中，廣義的農村法律應該包括三大快：國家製定的法律、黨和政府的政策、村級決定和村規民約。絕大多數農民分不清政策和法律之間的區別，他們對法律知識的了解有極其有限，即使有所了解也隻是停留在很膚淺的層麵上，他們還沒有完成對法律的基本認知。其實，農村普法的重點根本不是哪部單行法，也不可能讓農民全麵了解中國多如牛毛的法律規範，而是要培育農民的法律意識，讓他們懂得法律的價值、法律的規則、法律的程序，至於某個事務在法律上有什麼樣的詳細規定，官司具體如何打，那是專職法律工作者的任務。土地承包經營權流轉實現了農民在法律事務中的意思自治和契約自由，也培育了農民的法律程序意識。過去，不少農民以“口頭約定”形式進行自發流轉，既不遵循法律規則，也不履行必要的程序，糾紛不斷；有的行政村或村民小組直接充當土地流轉主體，搞“反租倒包”，違背農民的意願，損害農民利益；有的遵循一定程序簽定了合同，但內容不完整，標的不明確，約定不清晰，甚至與現行的法律法規相衝突。自2010年以來，在各級政府和組織的積極引導下，益陽農村土地流轉嚴格遵循依法、自願、有償的原則，簽訂流轉合同的情況逐年增多（目前已簽訂耕地流轉合同十萬餘份），土地流轉逐步步入了法治化的軌道。比如沅江草尾鎮，通過地方政府主導，專門成立“沅江市香園農村土地承包經營權信托有限公司”推進土地信托流轉。信托公司統一製作《土地承包經營權租賃合同》、《土地承包經營權信托合同》等文本，農民在與信托公司簽訂信托合同的同時，逐漸養成了以書麵合同代替口頭約定的習慣。