關於長江上遊航道維護預算定額的探討
工作研究
作者：江勇
【摘要】長江幹線是世界上運量最大、運輸最繁忙的內河通航河流，對促進長江流域經濟協調發展發揮了重要作用。隨著《國務院關於加快長江等內河水運發展的意見》出台，長江航道維護管理單位麵臨如何建設暢通、高效、平安、綠色的高等級的長江航道。本文就現長江上遊航道維護管理經費預算的現狀，提出了長江上遊航道養護預算定額的必要性，並對如何製定航道維護預算定額的標準進行探討。
【關鍵詞】長江上遊 航道 預算 定額
一、上江上遊航道維護管理單位情況及經費預算現狀
（一）長江上遊航道維護管理單位的情況簡介
長江上遊航道維護管理單位為國家公益性差額預算單位。主要擔負著長江上遊航道維護任務，主要職能是航道維護、航道行政管理和航道整治建築物維護。長江上遊航道維護單位經曆了長江三峽工程135（139）m逕流發電期（2003年6月）、156m初期蓄水運行期（2006年汛後）和175m試驗性蓄水運行期（2008年汛後），2003年、2005年、2010年航路改革，航道也由單一的大型山區天然航道變為由常年庫區航道、變動回水區航道、山區天然航道以及橋區航道組成的複合型航道。而航道生產特點的巨大變化也將直接導致航道維護經費的使用發生相應變化。
（二）航道維護經費的主要來源及存在的問題
長江上遊航道維護管理單位“一上”預算主要是根據本單位航道維護計劃及維護工作量編製經費需求數。但因無定額標準，財政無法對所需經費進行核實。因此，財政下達“一下”預算控製數自2009年以來基本支出航道維護預算經費未增長，而在實際工作中的增量費用隻能通過項目經費彌補。
2009年國家實行費改稅後，原航養費征收返還的預算外資金全部轉換為預算內資金。國家“十一五”期間加大了長江航道基礎設施建設投入，增加了大量新設備。而長江上遊航道維護單位一方麵是生產性經費總量基本不變，另一方麵卻要麵對材料市場價格提高和維護成本增加，造成航道維護經費不足。雖然國家財政通過專項資金的方式解決了部分運行維護費用，但仍然不能有效解決航道維護經費不足的問題，航道維護質量得不到有效提高，與建設暢通、高效、平安和綠色的高等級長江航道差距甚遠。
二、製定長江上遊航道養護定額的必要性
（一）預算定額實施符合國家對航道長期發展的要求
國務院出台的《關於推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若幹意見》，將重慶建設長江上遊航運中心上升為國家戰略，重慶水運發展再次提速升級。2011年，重慶市水路貨運量、港口吞吐量雙雙突破億噸大關，分別達到1.18億t、1.16億t，同比增長21.7%、20%。建設上遊航運中心在對長江航道適應能力、承載能力、服務能力以及科學發展能力提出新的更高要求。盡管在三峽水庫175m試驗性蓄水完成後，長江上遊航道維護管理單位先後提高了涪陵李渡至羊角灘、羊角灘至蘭家沱河段航道維護尺度，以滿足日益發展的航運需求。但由於底子薄，長期以來資金投入不足，航道基礎設施條件落後，水資源綜合利用不夠等原因，使得航道發展仍是綜合運輸體係的短板，還不能很好地適應國家區域經濟發展戰略，仍然處於“瓶頸緩解”的發展階段。因此積極推動預算定額的開展，保證航道生產養護有充足的資金供給，全麵提升庫區航道的公共服務能力，是迫在眉睫的任務。
（二）定額標準的製定有利於資金的優化配置
定額標準的製定並不是將指標僅較上年數據作出增量調整，而是從零開始進行測算，無論該項目是曆史項目還是新增項目，均應該基於現階段的具體情況，對其單位定額標準進行測算，以期可以獲得準確的預算數據，將財政資金合理地分配給各項具體開支，保證了財政資金的優化配置。而不是當遇到實際問題時，發現財政資金短缺，或者在製定預算過程中盲目地在曆史數據上增加數字，導致資金的無序閑置。這也是製定定額標準最本質的特征。
從廣義的角度分析，在實際的航道維護工作中將涉及航標維護和航道測量等方麵的各項不同的項目，通過製定單位定額標準，可以確定一項生產經營活動的邊際成本，根據邊際成本和邊際效益的比較，可以將有限的資金內用於效益最大的生產活動。
在長江上遊航道維護、養護和生產的工作中，就每項指標製定定額標準的成本是巨大的。因此在資金有限的大環境下，航標維護和航道測量是現階段工作的基礎和重點，應當嚴格製定定額標準；而對後勤保障部門的公務開支，直接利用曆史數據來測算即可。
三、關於製定長江上遊航道養護定額標準的探討
（一）長江上遊航道養護定額編製的內容
航標維護定額是長江上遊航道維護管理單位的最主要指標，該指標測算製訂了長江航標日常維護管理、修理、維護保養費用，可作為申請航標年度維護管理、修理、維護保養費用的依據，也可作為交通運輸部下達航標年度維護管理、修理、維護保養費用撥款的數據基礎。