經濟縱橫
作者：於樹一
理論和實踐均表明，在經濟運行中，地方政府進行債務融資是不可或缺、不可避免的行為。關鍵是如何正視它的存在，通過建立高效的融資機製，將其納入正常的融資軌道，將風險劃定在可控範圍之內，而不應將其視為洪水猛獸加以遏製，最終陷入掩耳盜鈴的尷尬。
一、地方政府債務融資的理論依據和現實存在
理論上，政府進行債務融資具有合理性，費雪（Fisher，R.C.）在其所著的《州和地方財政學》中闡述了州和地方政府借款的三個理由：一是資本支出，為學校、道路、排水等公共資本計劃提供資金；二是補貼和支持私人活動，如個人住房抵押貸款、學生貸款、支持私人公司投資等；三是用於政府收入不同征集手段的現金流量平衡，以及彌補由於收入預測失誤而導致該期的預算短收。另外，如果利率下降，可以進行借新債還舊債的再融資操作，以降低債務成本。
實踐中，無論法律如何嚴格禁止，地方政府的債務融資行為都是既定的事實，在發達經濟體和發展中經濟體都是普遍的做法。香港研究機構GaveKal Asia報告的數據顯示：美國、巴西、印度地方政府（含州政府）的債務分別占本國GDP的16％、12％、28％。根據審計署的審計數據計算：我國地方政府的債務（含或有債務）約占GDP的27％。
二、我國地方政府債務融資及其特點
2011年3月至5月我國審計署對31個省（自治區、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區）、縣（市、區、旗）三級地方政府的債務情況進行了全麵審計。這是一次意義重大、人們期盼已久的地方政府債務摸底，至此，我國地方政府債務的學術研究終於有了依托，對地方債務實施管理的實際部門也終於能夠“有的放矢”。
1.我國地方政府債務融資的總量和結構
審計報告顯示，截至2010年底，全國地方政府債務餘額為107，174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務占62.62％；政府負有擔保責任的或有債務占21.80％；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務占15.58％。從分級結構看，全國省級、市級和縣級政府的債務餘額分別占29.96％、43.51％和26.53％。從區域構成看，東、中、西地區的政府債務餘額分別占49.65％、23.06％、27.29％。從主體結構看，融資平台公司、地方政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位、其他單位的政府債務餘額分別占46.38％、23.31％、16.04％、2.33％、11.94％。從資金來源結構看，銀行貸款、上級財政、發行債券、其他單位和個人借款的比例分別為79.01％、4.18％、7.06％、9.75％。從資金使用結構看，尚未支出的債務資金占10.31％，已支出的債務資金占89.69％，其中用於市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出占86.54％，在生態建設和環境保護、化解地方金融風險、工業、能源等其他方麵的支出占13.46％。
2.我國地方政府債務融資的不良特點
從總量和結構數據可見，我國地方政府債務以政府負有償還責任的債務為主，但或有債務的比例也相當高，地方政府債務向市級政府、東部地區、融資平台公司、銀行貸款集中，在這些環節形成風險的概率較大。此外，我國地方政府債務融資還存在著如下不良特點：
一是法律的不適應性導致地方政府融資行為扭曲。我國《預算法》明確規定地方政府不允許進行赤字預算和舉借債務，但是地方政府又具有強烈的債務融資需求，中央政府通過兩種方式在一定程度上緩解這當中的矛盾，一是將部分國債資金轉貸給地方政府使用，二是由財政部代理地方發行債券。截至2010年底，這兩種方式解決的地方政府債務融資不到1萬億元，與10萬億元的實際發生額之間的缺口，都是通過地方政府間接、變相融資實現的。由於不能借在明處，大部分形成的是難以統計和監管的間接債務、隱性債務。
因為顧忌違規發債的風險大，以形形色色的融資平台為中介的變相融資，就成了地方政府融資最主要的方式。融資平台舉借的債務大多是“城投債”，其資金主要用於城市路網項目、市政基礎及公共服務項目等建設，這些項目投資大、回收期長、風險大，所以，債務的償還主要依靠財政補貼。目前“城投債”遭遇發行和交易困難甚至拋售的危機，一旦這條資金鏈斷裂，地方政府就會遇到融資瓶頸，如果城投項目被迫停工，則償還前期的債務將麵臨無米之炊的困境。加之大量融資平台的資質不高、內部控製不力、與銀行捆綁、有些地方政府將債務資金挪作他用等，不但加劇了債務風險，也加劇了銀行風險，並最終傳導給中央財政。