法律必須被信仰，否則它將形同虛設。--伯爾曼。
一、背景知識
“法律至上”是法治社會的核心理念之一，是法治社會的核心標準，也是法治社會形成的重要標誌。黨的“十五大”報告指出，依法治國是要“保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的製度化、法律化，使這種製度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變”。2008年，胡錦濤總書記在與出席全國政法工作會議代表座談時提出“憲法法律至上原則”。“法律至上”即在國家和社會各項生活中，法律擁有最高的效力和權威，得到廣泛的認同和普遍的遵守，任何機關和組織都應當依法辦事，受到法律的監督和製約，不得違反法律。“法律至上”的實現不僅要有完善的法律製度，還包括樹立法律權威、嚴格依法辦事，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，還包括全國、全社會樹立法律至上的理念和信念，形成對法律的信仰，養成尚法、遵法、守法的良好習慣，從而在全社會形成以“憲法法律至上”為核心的法律文化。
我國《憲法》第五條明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體，各企業事業組織都必須遵守憲法和法律，一切違背憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。
1.樹立和維護憲法權威
憲法是國家的根本大法，是人民利益的集中表達和體現，如馬克思所說的“同人民的意誌一起產生並由人民的意誌所創立”的根本大法，是黨的主張與人民意誌相統一的表現，也是通過國家權力機關的法定程序將體現人民根本利益的黨的路線、方針、政策法定化的總章程，是中國共產黨執政興國、團結帶領全國各族人民發展中國特色社會主義的法製保證，具有最大的權威性和最高的法律效力，同時憲法也是其他法律和政策的依據和保障，因此必須樹立和維護憲法的最高權威。我國現行憲法是1982年12月4日由全國人大五次會議通過，在公布後的20餘年裏分別於1988年七屆全國人大一次會議、1993年八屆全國人大一次會議、1999年九屆全國人大二次會議和2004年十屆全國人大二次會議對憲法進行了四次修訂。經過近三十年的不斷完善，我國憲法也與時俱進，逐步形成了具有中國特色的憲法體係。除了憲法典之外，還包括：（1）國家機關機構組織法包括《全國人民代表大會組織法》、《國務院組織法》、《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等，對國家權力機關、行政機關、司法機關的基本體製、職責權限、運作方式、工作原則、議事程序等進行了明確，保障其依法運行。（2）特殊區域立法包括《民族區域自治法》和《香港、澳門特別行政區基本法》以及《香港特別行政區駐軍法》等，從而為保障該區域長期繁榮穩定提供了製度支持和有力保障。（3）人權立法包括《選舉法》、《代表法》、《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》、《社會保險法》、《集會遊行示威法》等。（4）國家主權及象征等方麵立法包括《國防法》、《領海和毗連區法》、《專屬經濟區和大陸架法》、《國旗法》、《國徽法》、《國籍法》等。此外，還有《立法法》、《國家締結條約程序法》等諸多方麵的立法。胡錦濤總書記在紀念憲法施行二十周年大會上的講話指出：“二十年來的實踐證明，我國《憲法》是一部符合國情的好憲法，在國家經濟、政治、文化和社會生活中發揮了極其重要的作用。”“二十年的經驗告訴我們，隻要認真貫徹實施憲法，堅持和完善憲法確立的各方麵的製度和體製，就能保證改革開放和社會主義現代化建設不斷向前發展，保證最廣大人民的根本利益不斷得到實現，保證國家安全和社會穩定、實現長治久安。”
（1）憲法高於任何勢力
《憲法》在序言中就明確“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動原則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。在法治社會，憲法高於任何社會勢力。法治社會由眾多的主體組成，包括國家機關、各政黨組織，社會團體、企事業單位以及個人等，盡管這些主體在法治社會中權威性、號召力、重要性有所不同，但無一例外這些主體都必須遵守憲法，以憲法為其活動的基本原則。法治社會中的主體所具備權威性是憲法賦予的，各主體必須遵守憲法的要求、符合法律的規定。憲法規範並保障政黨、國家機關的正常運行，規範上述組織和個人的行為與活動，並保障其基本權益。因此，在法治社會，憲法高於任何勢力，且為國家機關、各政黨組織、社會組織、個人等社會主體提供保障。對於此，中國共產黨有非常清晰的認識。黨的“十六大”閉幕以後，中央政治局第一次集體學習就是學習憲法。黨的“十七大”閉幕以後，中央政治局第一次集體學習還是學習憲法。黨的“十七大”報告明確要求各級黨組織和領導幹部、全體黨員都要在《憲法》法律範圍內活動，都必須維護憲法和法律的權威。
（2）憲法高於法律和其他社會規範
憲法是國家根本大法，規定了國家的根本製度和根本任務，具有最高的法律效力和權威，是國家一切法律法規製定所必須遵循的依據。因此，在法治社會，憲法高於法律和其他社會規範，一切法律、行政法規、地方性法規和規章都不得同憲法相抵觸。根據我國《立法法》的規定，我國全國人民代表大會及其常委會製定法律，而國務院以及其他立法主體根據立法權限分別製定法規和規章，對國家和地方經濟、政治和社會生活的不同領域、不同方麵作出具體規定，從而形成了我國社會主義法律體係，也形成了我國法律的位階製度，不同位階的法律效力是有差別的。而憲法具有最高法律效力，處於位階頂端，法律、法規、規章都在憲法的統帥之下，任何法律、法規、規章都不得同憲法相抵觸，否則將失去效力，同時下位法不得同上位法相抵觸，地方性法規不得同全國性法律相抵觸，否則也將失去效力。在法治社會，通過位階製度保障憲法的法律權威，並確保國家法律在全國範圍內的一體遵行，從而保證社會主義法製的統一性。2009年9月中共中央政法委出版的《社會主義法治理念讀本》指出：當前有的地方和部門從保護本地區、本部門的利益出發，對嚴格執行國家法律講價錢、打折扣，甚至製定和實施違反國家法律規定和法治原則的“土政策”、“土辦法”，搞“你有法律、我有對策”，不僅破壞了社會主義法製的統一，也嚴重損害了法律的權威與尊嚴，必須堅決反對和有效製止。實際上，憲法與法律和其他社會規範也並不矛盾，憲法是其他法律和社會規範的基本依據，同時也是其他法律和社會規範的效力來源，為其他法律和社會規範有效實施提供保障。
（3）維護憲法權威在行動
憲法完善：憲法是根本大法，是國家穩定的基礎，應該保持憲法的穩定。然而，隨著我國社會主義建設實踐的不斷發展，我國憲法要保持其權威性和效力自然也要隨之不斷發展、完善，這是維護憲法權威的重要方麵。前述對現行憲法的四次修訂都是在我國經濟社會情況發生變化的情況下，經過全國人民代表大會討論，通過嚴謹的程序進行修訂的。例如，2004年修改《憲法》，將國家尊重和保障人權、保護公民合法的私有財產權和繼承權等內容寫入憲法，及時地把我國經濟建設和改革開放中所取得的成果用憲法的形式固定了下來。隻有在黨的領導下通過全國人民共同努力，並根據國情對憲法進行修改完善，才能更好地發揮憲法根本法的作用，維護憲法權威。
法律清理：為維護憲法權威，我國開展了以憲法為準則的法律清理工作。例如，2008年7月21日，全國人大常委會辦公廳發出了《關於開展法律清理工作的通知》，明確提出法律清理要以憲法為準則。根據部署，國務院辦公廳發布《關於做好法律清理工作的通知》。依據《全國人大常委會2010年立法工作計劃》，國務院辦公廳又於2010年4月29日發布《關於做好規章清理工作有關問題的通知》。法律清理工作有利於保證我國法律體係自身的科學、統一、和諧，並有利於維護憲法權威。
憲法宣教：從20世紀80年代起，我國開始實施以憲法為核心的法製宣傳教育的五年規劃，目前已經到第六個五年規劃。2011年7月，中共中央、國務院轉發《關於在公民中開展法製宣傳教育的第六個五年規劃（2011-2015年）》，第六個五年法製宣傳規劃開始實施。該規劃明確提出，“第六個五年法製宣傳教育工作的主要目標是：通過深入紮實的法製宣傳教育和法治實踐，深入宣傳憲法……”對於我國這樣一個有著幾千年人治傳統的國家，法製宣傳必須持續下去，對憲法的宣傳教育必須更加深入，才能使憲法深入人心。
憲法監督：現行憲法明確全國人大有權“改變或者撤銷全國人大常務委員會不適當的決定”，而全國人大常委會則有權“撤銷國務院指定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”以及“撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關製定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議”。2000年全國人大通過並實施的《立法法》第九十條規定，除國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省人大及其常委會外，其他國家機關和社會團體、企事業組織以及普通公民，如認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，也可以向全國人大常委會書麵提出進行審查的“建議”。2004年，在全國人大常委會法工委成立“法規審查備案室”承擔憲法監督職責。2005年，全國人大常委會修改了《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》，我國憲法監督的框架日漸明確。
2.維護法律尊嚴
社會主義法律體係是黨的方針政策和人民群眾利益的體現，是指導法治社會中各個主體行為的準則，一切組織和個人都必須嚴格遵守法律。我國是發展中國家，大力弘揚法治精神，增強全體公民的法律意識，對於穩定社會秩序、維護國家利益、保障公民權利具有至關重要的意義。當前，我國正處於社會轉型和經濟結構調整的重要時期，麵對體製轉軌、社會轉型、思想多樣、利益多元的新形勢，隻有所有社會成員都自覺遵守法律、維護法律尊嚴，才能維護正常社會秩序、創造良好社會氛圍，才能更好地化解矛盾糾紛、維護社會穩定，也才能談得上實現公平正義、推進社會和諧。
（1）法律高於其他任何社會規範
在法治社會，一切應當以法律規範為標準，其他社會規範不得與法律的明確規定相衝突。例如，法律規定婚姻自由，而在某些地方仍存在父母指定婚姻的習俗，該習俗顯然違反了法律規定，應當予以取締。如果法律沒有明文規定，其他社會規範應當不違背法律的基本精神和要求，在這種情況下法律和其他社會規範可以同時存在。例如，我國《民法通則》規定，“民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策”，“民事主體活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序”，用法律的形式肯定社會公德的存在和規範作用。因此，法律與其他社會規範並不矛盾，其他社會規範應當與法律規範的要求一致，與法律一致的社會規範才能更好地發揮其作用。
（2）法律大於權力
我國有幾千年“人治”傳統，“人治”實際上是個人之治，掌握權力的個人的意誌淩駕於法律之上，不受法律製約，即權力大於法律。現代“法治”則是民主政治、依法之治，法律至上，法律大於權力。在法治社會，“法律至上”的一個重要標準就是法律大於權力，權力的賦予和行使必須嚴格依據法律的規定。在一個成熟的法治社會，法律應當並且能夠限製權力。2007年9月12日《人民日報》刊發《法治改變中國依法治國十年見證》一文指出，“法治，重在治權、重在治官，為權力劃邊界，為權力定規則，為權力套上緊箍咒”。權力沒有界限，沒有製約，權利必然將受到蹂躪。在法治社會，法律規範權力。但法律與權力並不矛盾，法治社會並不抵製權力，而是要求法律至上而非權力至上。法律是基於一定的權力而產生的，而且良法的產生也必須由具有權威的權力機構通過科學的決策產生，但法律產生之後就需要規製國家機關、個人手中的權力。法律規製權力的目的在於，保證製度、政策不因領導人的改變而改變，不因領導人注意力的改變而改變，在於權力不會高居法律至上，以至於成為權力的附庸，受之奴役。因此，法律並不反對權力，而是反對權力濫用和肆無忌憚的權力。
（3）樹立和維護執法部門的權威和公信力
法律的尊嚴一是來源於製定機關的權威和人民群眾的意願，二是來源於法律實施過程中的客觀公正。當前，由於少數執法部門執法不公，造成了不良的社會影響，嚴重損害了執法的公信力。實踐中，出現了很多“執行難”甚至“暴力抗法”等現象，以至於法律的尊嚴得不到切實的維護。因此，執法部門必須解決執法不公的問題，嚴格公正執法，提高執法的公信力，保證執法不受其他任何機關和個人的幹擾和幹預。
（4）維護法律尊嚴需要全方位舉措
依法行政開啟：2000年10月9日，黨的十五屆五中全會就審議並通過了《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，強調應當政府工作法製化，實現依法行政。2004年4月21日，國務院轉發《全麵推進依法行政實施綱要》，中國開始推進依法行政工作，建設法治政府成為時代強音。2004年7月1日，《行政許可法》實施，依法行政有了法律依據。2007年國務院公布《中華人民共和國政府信息公開條例》，要求除涉密以外的所有政府信息公開。國務院於2008年下發了《關於加強市縣政府依法行政的決定》，全麵推進依法行政工作正在全國各地進行著。正如2010年8月27日溫家寶總理《在全國依法行政工作會議上的講話》所言，按照依法行政的要求，我國政府特別加強了“政府自身建設的立法，提交全國人大常委會審議通過了《行政許可法》、《公務員法》，製定了《政府信息公開條例》、《行政機關公務員處分條例》等。這些法律法規對規範政府行為、推進依法行政發揮了重要作用”。“幾年來中央一級取消和調整審批項目2176項，地方各級政府取消和調整77629項。在行政執法方麵，進一步加強了對執法行為的監督管理。改進執法方式，推行綜合執法，要求向社會公開特別是向當事人告知執法依據、執法程序和執法結果，有效遏製了亂處罰、亂收費、亂攤派和多頭執法、重複執法等問題。”
文件清理工作：各級黨政機關往往印發下發的帶有大紅字標題和紅色印章的文件，被民間稱為“紅頭文件”。“紅頭文件”是政府發布政策，履行職責的一種形式。然而有些情況下“紅頭文件”成為政府行為的唯一依據，更甚者一些地方亂發“紅頭文件”，個別“紅頭文件”違法違規，嚴重影響了政府形象，也給人民群眾造成了很多不便和損害，更有甚者個別地方居然以“紅頭文件”抗拒法律。近些年，全國範圍內開展了對違法違規“紅頭文件”的清理工作。2010年4月29日，國務院辦公廳下發了《關於做好規章清理工作有關問題的通知》，對規範性文件提出了清理要求，全國各地相繼貫徹實行。2010年6月7日上海下發了《關於做好本市規章、規範性文件清理工作的通知》。天津市印發了《關於做好規章規範性文件清理工作的通知》，還成立了楊棟梁常務副市長任組長的清理工作領導小組，以確保文件清理工作紮實開展。
發揮各種權力監督機製功能：為了公正執法，保證政府依法行政，我國近幾年構建了一套日漸完善的權力監督機製。首先是人大監督，2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議，通過《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，各級人民代表大會常務委員會可以采取聽取和審議工作報告、執法檢查、專項視察和專題調研等方式進行法律監督，維護法律尊嚴。再者，審計監督的作用日漸凸顯。據《人民日報》報道，僅2010年，全國有關單位和地方通過審計監督共糾正問題金額358.7億元，製定、完善各項規章製度249項。三是群眾監督，前已經述及2007年國務院公布《中華人民共和國政府信息公開條例》，要求所有政府信息公開，公眾可以據此監督政府政務，督促政府依法行政。近年來，政府其他內部監督機製也日臻完善，例如政府內部的層級監督和監察監督等。
2011年3月，吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上指出：“當前，有法必依、執法必嚴、違法必究的問題就顯得更為突出、更加緊迫……”嚴格依法辦事是法律至上的一個重要表現。嚴格依法辦事應當包括政府嚴格依法辦事和社會組織、公民嚴格依法辦事兩個層麵。政府嚴格依法辦事，首先應當符合法律規定的內容。溫家寶總理《在全國依法行政工作會議上的講話》中指出：“政府能做什麼，不能做什麼，要由法律來確定。”政府隻能行使法律賦予的權力，並應當履行法律規定的職責。沒有法律的規定，政府不得作出對企事業單位、社會組織和公民個體權益有影響的行為或者增加他們的義務，同時政府還應當嚴格按照法律規定的權限辦事，不得越權行事，更不得濫用權力。再者，政府嚴格依法辦事，還應當嚴格按照法定程序辦事。溫家寶總理指出：“沒有程序的民主，就沒有實質的民主；沒有程序的公正，就很難保證實體公正和結果公正。當前重權限、輕程序的問題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，往往是不按程序辦事或程序不規範造成的。”我國已經下大力氣完善政府辦事程序，規範工作流程，並依法細化、量化自由裁量權，以促進政府嚴格依法辦事。社會組織、公民嚴格依法辦事，也需要符合法律規定的內容和程序。在內容方麵，嚴格依法辦事要求社會組織、公民增強法律意識和法律觀念，熟悉合法與不合法標準，能夠區分什麼是法律允許，什麼是法律禁止的，不合法的事情堅決不做，對違反法律法規的行為堅決抵製。而在程序方麵，嚴格依法辦事要求社會組織、公民在遇到問題需要解決時，一定要按照法律規定的程序，通過合理合法的手段，去表達自身合理的訴求和願望，違反程序、運用不合理合法手段隻能使問題難以解決，也使得行為離法治社會的要求更遙遠。無論上述哪個層麵的依法辦事，都應當做到有法必依、執法必嚴、違法必究。