非政府組織公共政策參與問題與對策研究
社會視野
作者：朱誌文
摘要：本文主要討論了我國非政府組織的政策參與現狀和存在的問題，並從改善非政府組織發展的法律環境，理清其與政府的關係，提高其運營素質和運營水平，拓寬其政策參與渠道四個方麵提出了相應的對策。
關鍵詞：公共政策；非政府組織；政策參與
對非政府組織的定義，不同的國家有不同的稱謂或相關術語，如“第三部門”、“非營利組織”、“獨立部門”、“慈善組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等[1]。它出現在國家和市場之間，在我國主要是伴隨著政治民主化和市場經濟體製不斷完善而出現的一個衍生物，作為一個新的資源配置體製，它有效地彌補了政府和企業這兩種主要的資源配置體製的不足。
隨著社會的發展，人類已經進入公共管理時代，在這一過程中人們逐步獲悉“政府管理是公共管理的主角，但是社會公共事務管理，還需要若幹配角。”[2]“西方七十年代的行政改革給人們的啟迪之一是：隨著社會進步，特別是科學技術的迅速發展，人們越來越深刻地認識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關係上，傳統意義上的政府職能將發生變化，政府會把更多的功能以多種形式下放給社會中那些非政府組織、非營利性組織承擔。這些組織不僅要提供公共產品和服務，而且要承擔對社會公共事務的管理。”[3]公共性和公共精神是公共管理的本質特征和現實表現形式，而“公共精神既包括平等也包括參與。”[4]因此，政府應該鼓勵和引導包括非政府的公共組織在內的民間社會的積極參與。
一、我國非政府組織在公共政策過程中的參與方式
按照戴維·伊斯頓的概括，公共政策是對社會價值的權威性分配。即政府通過政策過程將各種價值分配給政治係統的成員，實現它和社會的聯結。因此，作為多元社會力量一種載體的非政府組織，通過一定的渠道，以一定的方式，試圖對政府決策和政策執行過程施加影響，進行參與，從而來維護公眾的利益。非政府組織的公共政策參與是建立在非政府與政府夥伴關係的基礎上，在政策議程的設定、政策內容的確立和選擇政策執行和評估的所有過程中，非政府組織都能夠積極地介入。根據這種設想，可以將非政府組織的公共政策參與方式大致歸納為以卜幾個方麵：
1、利益聚合與表達。在現代社會中，公民的利益訴求和願望是公共政策製定的重要依據。但是，普通公民在特定政策問題上的意見往往是分散的、模糊的，有時甚至是情緒化的。對政府來說，在複雜的社會問題中采集公共政策所必須的充分、準確的信息並非易事。由於多數政策製定者了解的信息有限，而且許多信息在傳遞過程中被“改變”，而社會公眾通過其組織“非政府組織”的參與可以改善此種情況。非政府組織由於其廣泛的社會性基礎能夠有效的將個體公民的意見轉化為明確的、一致的組織意見，從而形成明確的利益信息轉達給政府，促使政府職能部門將相關問題盡快納入政策議程。
2、參與政策執行。它具體體現為：政府從過多的直接幹預中逐漸退出，將一部分公共權力讓渡給非政府組織，幫助政府解決那些管不了、管不好、無力也不應該管的社會公共事務，做到“有所為，有所不為”，即使在該管的領域也應該讓相關的非政府組織參與進來。這意味著政府並不總是公共政策的執行者，而是要將所謂“掌舵”和“劃槳”分開。在實踐中，以往公共政策由政府獨家執行的局麵被打破，形成了政府與第三部門共同作用、既相互合作又相互競爭的局麵。在公共政策的整體執行層麵上，原先的治理對象第三部門發展成為治理主體，而原來作為治理主體的政府則發生分化，或是保持治理主體地位，或是發展成為治理對象。
3、參與政策評估。在傳統的政策評估體係中，公共政策評估活動多在政府內部進行，評估的主體和方式單一，往往缺乏透明性和公正性。而在現代公共政策科學剛剛興起時，在對公共政策進行監測評估的組織當中，就不乏民間力量（如市場性公司和教育科研單位等）。但是，這些民間力量大多是與社會中的某一部分群體的利益關係緊密相連，與非政府組織有著顯著的差異。隻有在非政府組織興起以後，在對公共政策的評估監測體係中，才可能真正有了站在政府之外、而又以社會公共利益為宗旨的政策監測與評估組織，例如環境保護組織、扶貧組織等等，政策評估會更加客觀、全而、公正。一方麵，非政府組織增強了組織的自我表達能力，參與決策活動的次數、頻率漸增多，參與政策活動的效果也越來越明顯；另一方麵，政府在公共政策的製定過程中也越來越願意傾聽非政府組織的要求和呼聲，越來越重視非政府組織的參與。
二、我國非政府組織在公共政策過程中的參與現狀分析
1978年黨的十一屆三中全會以來，我國實行改革開放的政策，經濟和政治領域的漸進改革開始有條不紊地推展開來。公民在政策製定過程中的參與狀況也有了長足的發展，在這期間，我國的非政府組織也迎著改革開放的春風迅猛發展起來，非政府組織開展服務的項目和從事的服務活動也逐年漸增。據民政部2010年統計，截至2009年底，中國民政部門共登記各類非政府組織43.1萬個，年均增長4.2%；其中社會團體與基金會合計24.05萬個；民辦非企業單位19.04萬個，年均增長4.4%[5]。