簡政放權背景下舟山農村土地流轉管理問題研究
國家治理與政府效能
作者：何一峰
摘要：舟山農村土地流轉現狀是：土地流轉法製化程度不高，土地產權主體缺位，土地流轉程序不規範，土地流轉動力不足，土地供給需求失衡等。相對於此，轉變工作思路，以服務促管理，依法實施管理，規範流轉程序，完善流轉主體，促進土地流轉，勇於開拓創新，建立流轉市場，保護農民權益，提升流轉動力等項工作就顯得十分緊迫。
關鍵詞：簡政放權 舟山農村 土地流轉
2011年6月國務院正式批準設立浙江舟山群島新區，2013年1月批複了《浙江舟山群島新區發展規劃》，舟山迎來了新的發展機遇，許多企業也抓住發展機遇紛紛落戶舟山，企業落戶要求農村土地流轉加速進程。因而對農村土地問題的分析研究不僅關係到百姓民生，也關係到工農業可持續發展和社會穩定。[1]因此隻有正視舟山農村土地流轉管理現狀，采取有效措施，才能使土地流轉適應舟山經濟發展需求，促進農業、農民增收，推進社會主義新農村建設。
一、概念闡述
（一）簡政放權
簡政放權指精簡政府機構，把經營管理權下放給企業。簡政放權的推進是基於中國經濟體製尚處於改革初期，為了解決計劃經濟體製下政企職責不清晰、政府直接經營與管理企業的狀況而采取的一項改革。
（二）土地流轉
農村土地流轉，一般意義上是指土地使用權即承包經營權在不同經營主體之間的流動和轉讓，實質是農村土地使用權的市場化，[2]廣義的土地流轉是指實現土地權利與功能的全部流轉，不僅土地功能發生了轉變，土地權利主體也發生時了轉移；狹義土地流轉是土地權利主體的轉移，即土地使用權利可以在不同主體之間進行流轉，但土地使用功能沒有發生改變。就目前土地流轉現狀來看，農用土地流轉方式主要有土地出租、轉包、置換、轉讓和股份合作等，土地流轉得到法律和政策的允許，但尚未形成大的規模，沒有全麵推進。
二、舟山農村土地流轉管理現狀
（一）農村土地流轉法製化程度不高
目前不少地區土地流轉存在有法難依的現象，少部分地區甚至存在無法可依的情況。具體來說，舟山地區沒有形成可操作的土地流轉政策法規，土地流轉操作程序沒有得到細化，政策法規的籠統性導致土地流轉不規範；部分地區沒有出台相關土地流轉政策法規，土地流轉隨意化。上述現象為土地流轉管理帶來了一定的難度，也導致土地流轉過程中不和諧現象的出現。
（二）農村土地產權主體缺位
產權具有鮮明的排他性，目前農村土地產權存在主體缺位現象。在土地集體所有製下，每個組織成員都擁有土地權利，但是土地所有權又歸於集體名下，所以又形成了人人無分現象，導致農村土地產權的缺失，使土地資源處於無序配置狀態；同時由於土地使用權從屬於不同使用主體，每一個使用主體有權利處理自己的土地。這就加大了對土地經營權明晰性、穩定性辨別，提升了農村土地流轉管理難度。
（三）農村土地流轉程序不規範
農村土地流轉是一項係統工程，涉及方方麵麵。目前舟山農村土地流轉程序不規範，具體表現為以下幾個方麵：程序不完善。由於土地流轉尚未形成成熟的模式，很多工作正處於摸索階段，沒有形成完善的程序，流轉協議缺乏法律效應；製度不完善。農村土地流轉缺乏具體操作的實施主體，在實施過程中土地流轉沒有形成規範檔案材料，一旦土地流轉過程中出現矛盾糾紛，土地處理與管理難度大；合同不完善。目前在土地流轉的過程中，沒有形成合同考量機製，在土地流轉過程中出現流轉麵積虛假、期限模糊、土地流轉費用缺乏科學性，沒有綜合考量物價變化因素等。