影響公共政策有效執行的主體因素分析
國家治理與政府效能
作者：肖允
摘要：現代公共政策執行學者研究的重點是如何減小政策執行偏差，期以獲得公共政策執行效率的提高。對於執行主體來講，政策執行偏差是根據“理性逐利”進行的。而加強對執行主體“公共”意識的培養則非常重要，從正麵進行利益誘導，加強對政策執行過程的監控，防止執行活動變味，以獲得政策執行偏差的消除。本文就公共政策執行的有效性對執行主體進行分析，提出部分對策。
關鍵詞：政策執行偏差 有效性 執行主體
一、理論前提和模型
托馬斯·史密斯將政策執行的因素歸納為四個：政策方案、政策對象、政策執行主體和政策執行環境。詳細點就是政策執行因政策方案本身的形式、群眾的可接受程度和範圍；政策的淵源、執行主體是誰和其人員結構如何；執行的手段與技巧等因素的影響，執行主體是否具備先進的情報素質、文化製度、經驗、信心等也影響著政策執行偏差；還有一個就是執行主體所處的社會環境氛圍。
一般情況下，公共政策的製定與政策執行需要分開進行的。劉熙瑞將公共政策執行體製進行分類，即決策者和執行者必須分開。決策者隻對社會公共管理的相關問題做出決策，並提出決策和選擇方案，而執行者對決策方案進行執行操作。前者是對決策負責，後者是對執行過程負責。決策者和執行者在一定程度上有交叉的部分，這就是決策者需要對執行責任負責，執行者在執行中更加了解實際情況，有可能會參與到決策者的決策過程中去，有時為了得到科學的決策，決策者還有可能與執行者進行身份互換。所以就會出現一個公共政策執行的有效性的問題，這需要執行者正確認識公共政策，並將其轉化到執行手段和方式上。政策有可能被有效執行，亦可能被選擇性的執行或者無效執行，最終導致政策執行偏差。
美國政治學家戴維·伊斯頓認為，國家的公共政策製定過程是政治係統的一種“輸入”和“輸出”的過程，係統將各種決策信息進行“輸入”，然後經過係統地加工處理並做出決策即“輸出”。
伊斯頓的公共政策的執行是通過分析與篩選公共政策這一條件的要求與支持所做出的執行決策，就此開始了公共政策的執行。所以，公共政策的執行者所做出的執行不是公共政策製定者的公共政策決策，而是需要對決策再做加工，而後執行者的決策才是執行。
二、執行主體帶來政策執行偏差的原因
根據前文的相關理論可知公共政策的執行主體在選擇決策進行執行是具有利益性的，從而出現執行偏差，這與公共政策執行主體的自身素質有密切的聯係。
亞當·斯密是最早提出“經濟人”這一概念的人，他認為所有人都在試圖將自己的資本最大化、盡可能地支持本國的產業，而不是支持他國的產業，大家都在盤算自身安全；每個人對產業的管理方式，其目的都是為了使得產品價值最大化，以滿足自身利益最大化。一般情況下這些人沒有想過也不懂在何種程度上能促進公共利益。
事實上，作為每一級的政府也屬於“經濟人”範疇。公共選擇理論得出：選民選擇“經濟人”是看誰能給他們爭取和帶來最多的利益，其中會出現信息費用，部分選民就放棄了選擇權。而政府官員也有利益追求，他們隻是在眾多願望之中能帶來公共利益。所以，在製定律法條文時既要能製約掌權者，又要考慮掌權者的利益最大化。人性皆如此。
政策執行者出於自身的利益關係的選取，在公共政策執行的過程中由於對決策選擇性的條件會導致政策執行的偏差。而政策製定者在製定政策時會在很大程度上考慮政策執行者之利益，並將製定政策的參數定位於執行主體的利益損益值，從而出現以下幾種情況：
當上級製定出的政策若與執行主體的利益沒有多大關係時，即政策對利益沒有損害也沒有益處，那麼執行主體就會想著“怠工”；若上級政策給區域執行主體即下級政府帶來的利益不能滿足給區的利益的要求時，那麼下級執行主體就極有可能對政策進行執行補充和添加某些政策執行措施；若出現上級政策僅能部分地為本區帶來利益，而另外部分與本期利益無關時，本區執行者則會對上級政策進行選取執行；若上級政策對本區任何利益可能帶來損害時，特別是對政策執行主體利益帶來損害，則政策執行主體會想著各種辦法“變通”，使得執行過程看上去和上級政策相符合，其實是相悖的一種求得自身利益的變通“對策”。