全球經濟治理：舊秩序 VS 新規則
封麵話題
全球經濟治理與戰後國際經濟秩序：
剪不斷，理還亂？
沈銘輝：
“全球經濟治理”是近些年提出的一個新概念，而在此之前，人們在表達類似意思時會使用“戰後國際經濟秩序”這個說法。下麵的這幾句話我們都很熟悉：1944年的布雷頓森林會議確立了戰後的國際經濟秩序，也由此誕生了世界經濟的三大支柱——國際貨幣基金組織（IMF）、關貿總協定（GATT，1995年被WTO取代）、世界銀行（WB），統管全球金融、貿易、發展領域的問題。那麼，“全球經濟治理”與“戰後國際經濟秩序”之間究竟是怎樣的關係，是不是“楚河漢界”式的那樣界線分明呢？我認為不能這麼簡單機械地來認識這個問題。如今，戰後的國際經濟秩序、三大支柱依然在發揮作用，隻是近幾年來國際經濟領域出現的一些新問題在舊秩序下無法很好地得到解決，舊秩序需要修正、補充和完善，由此才產生了“全球經濟治理”的問題，它既是個經濟概念，也是個政治概念。
從1986年開啟的烏拉圭回合談判時起，三大支柱的根基就開始產生動搖。這既有政治原因，也有經濟原因。三大支柱都強調自由經濟，這是出於戰後美國對歐洲進行救助、防範蘇聯的考慮。三大支柱，其實質就是“經濟北約”。當然，蘇聯也針對性地有自己的貿易體係——經濟互助委員會。由此看出，三大支柱或戰後的國際經濟秩序安排是有政治根基的。然而，1991年蘇聯解體後這個政治根基沒了——沒有了共同敵人，昔日公共產品的提供者們也就沒那麼大的動力了。產生三大支柱的政治根基已經動搖。
接下來，在經濟方麵，美國的挑戰者相繼出現。隨著諸如日本、歐盟、新興經濟體的出現，美國在多邊體係下的掌控力受到挑戰。20世紀80年代中期，發展勢頭強勁的日本對美國產生了挑戰；歐盟通過形成《馬斯特裏赫特條約》對美國產生了挑戰；最新一批挑戰者——新興經濟體的出現更是大大增加了對美國的衝擊。2004年左右，以中國、印度、東盟為代表的亞洲新興經濟體開始崛起，當時這些國家的經濟實力隻占到美國的28%左右；2008年就已經達到美國的50%左右；2012、2013年就更不用說了。在這樣的經濟形勢下，美國在IMF、WB、WTO裏麵的權利顯然是過大了。當然，與此類似，在三大支柱的議程安排以及標準、規則製訂等方麵，美國同樣受到了新興經濟體的挑戰。
任琳：
相比國際經濟秩序，“全球經濟治理”的概念比較新。究竟該如何界定“全球經濟治理”，使之區分於舊的國際經濟秩序的提法，仍然存在爭議。“全球經濟治理”的概念是什麼時候開始明確提出的呢？回答這個問題，需要縱觀國際經濟秩序所經曆的幾個發展階段。廣義上講，“全球經濟治理”在布雷頓森林體係之後就有了，隻是那個時候的提法是“全球經濟合作”和建立戰後國際經濟秩序。對於戰後形成的國際經濟秩序，我將其分成三個階段。
第一階段是1945～1975年，這是戰後國際經濟秩序的形成階段。在這個階段，建立了IMF、WB、GATT。這個階段的任務主要是努力建設成立布雷頓森林體係，推進多邊貿易的自由化。
第二階段是1975～2008年，以發達國家集團成立七國集團（G7，後來由於俄羅斯加入變為G8）作為一個標誌性的事件。在這個階段，全球層麵上有一些常規性的財政、貨幣、彙率政策協調。發達國家集團在國際經濟秩序中處於優勢地位，發展中國家呼籲通過改善其在國際經濟秩序中的劣勢地位維護自身權益，這是本階段國際經濟秩序的主要特征之一。
第三階段是2008年金融危機之後。2008年下半年，出現了一些對既有戰後國際經濟秩序的質疑：一方麵是對其有效性的質疑，另一方麵是對其合法性的質疑。對合法性的質疑主要是因為，戰後國際經濟秩序是以發達國家集團為中心的——實際上僅以G7為中心，僅反映發達國家群體的利益訴求，由此該經濟秩序的代表性存在不足，國際社會對其存在的合法性就會產生質疑。另一方麵，金融危機使大家認識到，如果沒有新興國家的參與，在全球範圍內進行有效的政策協調，真正實現對全球經濟秩序的維穩是很難實現的。考慮到這些因素，2008年的G8峰會決定在該年召開二十國集團（G20）領導人峰會。很多研究指出，隻有到了國際經濟秩序的第三個階段，即2008年之後到現在，真正意義上的全球治理才開始形成，真正實現了發達國家與新興國家、發展中國家一道，在全球範圍內對金融進行監管，對宏觀經濟進行監控。同時，在反思舊的國際經濟秩序的基礎上，要不要對IMF等國際機構不均衡的投票份額設置進行改革，這些類似的話題都在以G20為代表的全球經濟治理平台上被提了出來。
對比“戰後國際經濟秩序”和“全球經濟治理”這兩個概念，我們會發現，戰後國際經濟秩序經曆了一個慢慢演化的過程，直到最近才出現了全球經濟治理這樣一個概念，全球對這一概念的理解也是逐步完善的。圍繞全球經濟治理的概念也是有很多質疑的，即使到2008年之後的這個階段，全球經濟治理依然是一個不成熟的概念。一些人認為，商品、貨幣、規則等經濟元素的流動，特別是“規則的全球化”，還主要是局限在發達國家之間進行。換句話說，用來治理全球經濟的規則，仍然具有“親西方性”。所以說，對於“全球經濟治理”到底是不是一個中性的概念，學界和政策界還是有質疑的。由此，我們探討戰後國際經濟秩序是否出現了劇變，還得結合國際經濟秩序的整個演化曆程，做一些細致的指標分析，然後再做出謹慎的判斷，不能僅憑表象上出現的一些新的全球經濟治理平台就簡單給出論斷。
徐秀軍：
前麵兩位都提到了國際經濟秩序的變化問題，那麼在2008年金融危機之後，國際經濟秩序的變化究竟呈現出一些什麼樣的趨勢和特點呢？我認為其中影響較大的有這麼幾個方麵。
第一，全球經濟的去中心化（decentralization）趨勢日益凸顯。它包含著兩個方麵的意思：一是世界經濟的多極化繼續推進，並隨著經濟全球化的深入發展，主要經濟體之間的相互依賴持續加深；二是全球經濟的區域化發展勢頭比較迅猛，盡管WTO多哈回合談判進程緩慢，但包括跨太平洋夥伴關係協定（TPP）、跨大西洋貿易與投資夥伴協定（TTIP）、區域全麵經濟夥伴關係協定（RCEP）等大型區域自貿協定談判卻如火如荼。這樣一來，任何一個國家想要主導世界經濟的難度進一步增加，我們就把這個界定為“去中心化”。
第二，全球經濟和政治的聯動性有所增強。一直以來，國際關係都有一個特點，那就是政治問題與經濟問題相互影響，不過現在這個特點明顯強化。比如去年爆發的烏克蘭危機，它本來隻是一個區域性的政治事件，但西方因此對俄羅斯進行了嚴厲的經濟製裁，俄羅斯也相應地采取了一些反製裁措施，這使得歐美與俄羅斯之間的經濟關係跌入低穀，並可能對未來大國經濟格局產生比較大的影響。由於美國等西方七國決定暫停俄羅斯的G8成員國地位，不排除俄羅斯將進一步強化與其他新興經濟體的關係，現在已經呈現出這種跡象。這個例子可以說明當今世界的政治和經濟的聯動性進一步強化了。
第三，新興經濟體繼續保持趕超勢頭。現在有人唱衰新興經濟體，因為近兩年一些新興經濟體的經濟增速放緩了。但是另外一個方麵也要看到，新興經濟體與發達經濟體之間的“雙速增長”態勢仍在延續。IMF數據顯示，2013年新興市場經濟體按購買力平價（PPP）計算的國內生產總值（GDP）已經超過了發達經濟體，占全球50.4%的份額。從這個規模上可以看出，這種格局的調整具有轉折性的意義，而且這個勢頭在今年、在往後若幹一段時期都會繼續保持。今年4月IMF預測，2014年新興市場與發展中經濟體的經濟增長率為4.9%，而發達經濟體為2.2%，兩者相差2.7個百分點。這表明新興經濟體趕超的勢頭在繼續維持。長此以往，會對未來的經濟格局影響很大。
總體來講，當前戰後的國際經濟秩序依然在發揮作用，但我們可以肯定的是，這個舊的國際經濟秩序總體上也受到了挑戰。一方麵是因為支撐戰後國際經濟秩序的政治基礎改變了；另一方麵是全球性問題的凸顯。現在全球經濟的相互依賴程度加大，全球性問題日益湧現。全球問題就是擺在世界各國麵前共同的問題，單靠一個國家或者是少數國家，或者說單靠發達經濟體是沒法解決的。這樣一來，就會導致現行的、主要是發達經濟體主導建立起來的國際經濟秩序，在受到挑戰之後必然會發生改變。其實從某種程度來說，原來的國際經濟秩序隻是發達世界的經濟秩序和體係，新興經濟體和發展中國家處於邊緣，是被動適應的角色。
變革，主要是從規則變革的角度來理解
平行體係不一定就意味著會起衝突
徐秀軍：
當前國際經濟秩序整個大的架構應該說還未發生根本性的變化，支撐它的仍然是布雷頓森林體係下的那幾大支柱——IMF、WB和WTO這幾個機製。那麼，我們為什麼要談變革呢？我們談的變革主要指的是什麼？
我們主要是從國際經濟規則的角度來理解的。因為國際經濟秩序主要還是建立在一定的國際經濟規則體係的基礎之上的。因此，下麵我們再談的內容主要就是從規則變革的角度來理解現在國際經濟秩序到底有哪些變化，或者說有哪些變化的趨向。對於國際經濟規則方麵的變化，我認為目前有這麼幾個跡象或者特點：
第一，經濟的“再全球化”。以前我們說的全球化指的是在自由市場基礎上的全球化進程，講的是要素跨越國界的自由流動。而現在乃至將來的全球化則是一種建立在規則基礎上的全球化，這一過程我們稱之為“再全球化”。今天我們談的全球化跟以前是不一樣的，以前我們談的是自由貿易，現在談的是公平貿易。什麼叫公平貿易？就是得有一定規則。現在所有舊規則的變動、新規則的構建都是在這樣一個大背景之下發生的。
第二，一些新的規則正在醞釀，並且對未來的國際經濟秩序會產生深遠的影響。大家可以從不同領域觀察，現在不管是貿易領域還是投資領域，都出現了或正在出現一些新的規則。
沈銘輝：
是的。一個是標準發生了改變。比如，一方麵，規則更全麵了。說過去多邊貿易談判集中於關稅談判，也可以說是“邊界措施”談判；但是現在更多的會涉及非關稅談判，或者說“邊界內措施”的談判，涉及包括服務貿易、投資條款、環境條款、競爭政策等。另一方麵，規則深化了。例如，盡管烏拉圭回合談判達成了有關貿易的知識產權協定，但是目前美國推動的TPP涉及的知識產權的標準更高，如專利保護期更長等。另一個是規則相互聯係在加深。TPP推動了更高的標準，盡管東亞合作達不到這麼高的標準，但是東亞合作也在TPP的壓力下，嚐試探索開放更多的服務貿易，同時對投資條款的限製也進一步放鬆了；與此同時，TPP也吸收了“亞洲經驗”，在談判過程中也開始考慮一些領域的技術轉讓和合作等，這在以前美國簽署的自由貿易協定中是很少發生的。
徐秀軍：
對。我再接著說第三個特點，那就是新興經濟體更加積極地參與全球規則的製訂，是國際規則的一個新趨勢。舊有的國際經濟秩序的規則基礎都是發達國家主導建立的。現在，新興經濟體對參與規則製訂的訴求增加了，而且參與規則製訂的能力也在提升。新興經濟體既有訴求又有能力，對未來規則的製訂甚至主導未來的規則所起到的作用就會提升。
回到國際經濟秩序的變革問題，我們認為其直接推動力量有兩個：一是我們都談到的新興經濟體，另一個則是發達經濟體。當然，發達經濟體存在這樣一種考慮，那就是要應對新興經濟體的崛起，但從直接的規則變化來說，實際上的推動力量仍主要是發達經濟體，它要建立一種對以美國為主導的發達經濟體有利的新的規則體係。
這也說明了一點，那就是規則的重要性。就算新興市場與發展中經濟體的經濟總量超過了發達經濟體，但如果世界還是奉行一套對發達國家有利的國際規則，新興經濟體仍將處於不利的地位。現在發達經濟體仍然努力在未來的國際經濟秩序構建中起主導作用，這個是不可忽視的。
但是，支撐國際經濟新秩序的這些規則，有一些是零和的，如綜合實力的排序、一些國際機構的投票權分配以及能源資源的獲取等；也有一些是非零和的，如貿易、投資、氣候變化等領域，大家都可以從相互合作中受益。值得注意的是，國際經濟秩序是一個大的架構，在這個大的架構下還可以形成很多次一級的體係。這個次一級的體係主要包括區域經濟秩序，此外新興經濟體或者是發展中國家，也可以形成次一級的國際體係。
對於金磚國家的意義，就可以從這樣的角度來理解，它為建立成一種發展中國家主導的次一級經濟秩序提供可能。一些美國學者認為，如果從經濟實力上來說金磚國家應該不會對其構成太大的挑戰，但如果金磚國家帶動一批發展中國家建立起一個與以美國主導的發達經濟體構建的世界經濟秩序相平行的體係，那就是他們所擔心的了。比如談到TPP、TTIP這些機製時，有人就用了“ABC”這樣一個詞——Anyone But China（中國除外）；還有人說是“ABB”——Anyone But BRICS（金磚國家除外）。TPP和TTIP是當今國際經濟體係規則變革中的兩個重要倡議，如果都將金磚國家排斥在外，那影響就會很大。隨著這幾年金磚國家的合作逐步深入，它有可能建立一個與發達國家體係相平行的體係。