高校預算管理改革的反思
高校財務
作者：林學延
【摘要】在國家部門預算改革的指引下，高校普遍通過預算管理改革實現了預算管理從不規範向規範化的轉變。但是，其預算管理理念基本還停留在保持財務收支預算平衡上，僅僅把預算編製環節予以規範化，卻沒有站在預算績效管理的角度去整合學校管理資源，促成管理的變革，從而提高成本控製水平。文章指出為提高成本控製水平，高校預算管理應進一步改革，重點解決好預算組織設計問題，在此基礎上，逐步推進預算信息化管理和製度化建設。
【關鍵詞】高校；預算管理改革；預算組織設計；信息化管理；製度化建設
20世紀90年代末以來，隨著國家高等教育管理體製的改革和發展，很多高校經曆了高等教育擴招、跨地區擴建新校區的巨大變革，而且麵臨著越來越白熱化的高校排名競爭，由此帶來了高校辦學成本的持續攀升。為適應這場變革，高校在國家部門預算改革的指引下，普遍由財務部門主導實施了預算管理改革，走上了預算管理逐步規範化的進程，使高校預算管理發揮越來越大的作用，貫穿於高校管理的始終，成為高校財務管理的中心工作。但是，回顧過去十幾年的改革曆程，我們必須清醒地認識到，高校預算管理作為一種有效的控製手段並未充分發揮作用，沒有真正提高高校成本控製水平。
一、過去十幾年我國高校預算管理改革的曆程
1999年9月財政部以財預字〔1999〕464號文件《財政部關於改進2000年中央預算編製的通知》開始，拉開了國家部門預算改革的序幕。之後，部門預算改革逐步深入。國家部門預算改革極大地推進了我國政府預算的規範管理，也對高校預算管理工作產生了深遠的影響。在國家部門預算改革的指引下，高校普遍由財務部門主導實施了預算管理改革。
首先，預算範圍的改革。高校經過一係列清理整頓，實現了統收統支，將所有資金都納入了學校預算，有效集中了全校財力，普遍實行了“統一領導、集中核算、分級管理”的財務管理體製。
其次，預算編製方法的改革。在實現統收統支、集中全校財力後，高校很重要的工作就是做好資金的有效配置。這個時候，高校引入了零基預算理念。零基預算的特點就是先保證吃飯，然後統籌考慮建設。借助於零基預算法的理念和方法，很多高校有效解決了吃飯和建設的問題，抓住了難得的曆史發展機遇，集中資金投向重點項目，推動了學校的快速發展。
再次，預算編製程序的改革。實施部門預算後，高校作為行政事業類單位，參照中央部門預算“二上二下”的流程編製上報部門預算，並在此基礎上結合高校實際進一步細化部門預算的內容，編製學校年度財務收支預算。在編製年度財務收支預算時，高校一般采取自下而上，多層級歸口上報，再下達，經過“二上二下”的程序最終定出年度預算。
最後，預算審核機製的改革。為解決年度預算平衡壓力和矛盾，高校財務部門著力於多部門聯合，推動學校成立了財經工作小組，由財經小組負責年度預算審核。這樣，明顯提高了預算編製的權威性和嚴肅性。
二、高校預算管理改革成效分析
高等教育屬準公共產品，高校是非營利組織，實行預算管理的目的就是要使高校的支出受到最高預算的限製。所以，評估高等教育的支出時采用的標準應該是給定成本條件下的效益最大化或實現一個固定水平效益的成本最小化。由於高校目前尚未實行成本核算，缺乏成本數據，因此本文主要依據《中國教育經費統計年鑒》中有關普通高校事業性支出的統計數據來對改革成效進行評估。根據《中國教育經費統計年鑒》數據統計，廣東省從2001年到2010年十年間的普通高校在校生人數由31.1萬人增加到158.5萬人，年平均增長率為20%，同期普通高校事業性支出從52.9億元增加到352.5億元，年平均增長率為23%，年生均事業性支出增長率為3%。
從教育事業投入的角度來看，不考慮CPI物價上漲因素，事業性經費支出與學生規模擴張保持同步增長的趨勢，基本體現了預算控製的收支平衡理念。但是，從辦學成本控製的角度來看，年生均事業性支出持續增長，既反映了高校持續擴張後並沒體現出應有的規模經濟效應，也反映出預算管理改革並沒真正提高高校成本控製水平，帶來辦學成本的明顯降低。
三、高校預算管理改革存在的問題及其分析
（一）高校預算管理改革是一種被動改革，缺乏自主性
從高校預算管理改革的進程來看，不管是其對自身預算管理體製根本性的改革，如將所有收支統一納入部門預算，實行收支兩條線，還是對原有預算管理體製進行完善性的修補變動，如將以往自上而下的編製方式轉變為自下而上的彙總方式，由以往基數加增長的編製法變為零基預算編製法等，這些改革都是高校應政府部門預算改革所作出的適應性改革。因此，高校預算管理改革從本質上是隨政府部門預算改革的變化而變化，呈現出改革的被動性，這種被動性雖然也反映了高校對自身弊端的正視和改造，但更主要的是受部門預算改革的限製和製約。
由於政府部門預算改革主要考慮的是上級財政管理的需要，以便實行“統一領導、集中管理”的模式，而較少考慮高校等基層事業單位的現實。例如所謂的“預算編製和執行兩張皮”現象就是由此產生。按照現行的部門預算管理要求，部門預算的收入、支出必須按財政預算支出科目的“類、款、項”一一對應，各自平衡。這種方法雖然有利於職能、經費來源單一的行政單位的部門預算編製，卻無法適用於功能複雜、資金來源與用途日趨交叉和多樣化的高校的預算編製。這樣，高校往往隻能一邊按財政規定標準向主管部門報送部門預算，一邊根據本單位實際情況編製學校內部綜合預算。因此，高校在進行預算管理適應性改革時不但難以做到“以我為主”，而且很容易對政府的部門預算改革亦步亦趨，疲於應付，弱化財務自主權。