我國基金會“放”與“管”的策略研究
思政研究
作者：梁芸章
【摘要】基金會，可定義為基於捐贈的公益基金，其具有非營利性、公益性、非政府性和基金信托性四個應然屬性。近年來我國基金會迅速發展，但近年來基金會問題頻出，最主要的問題有信息不透明、內部行政色彩濃厚、行政壟斷現象嚴重等，究其原因，這些問題是由政府對基金會監管與放權力量不均衡，采用的“事前管製”模式的局限性和對基金會的管製缺乏法律的基石所導致。因此，對於基金會的管製，政府可以從加強事後管理、完善法律明確基金會產權、引導基金會健全內部管理製度三個方麵改善政府對基金會的管理。
【關鍵詞】基金會；雙重管製；事後管製；內部管理
我國基金會屬於改革開放後的新生事物，是作為社會組織形式的舶來品。近年來，隨著政府職能的轉變和社會組織的發展，基金會作為非營利組織中的重要成員獲得其發展所需的各方麵資源，在社會公益事務治理中彌補了政府失靈的領域，促進了政府職能優化。但近幾年來基金會在迅速發展的同時也麵臨這公信力危機、行政色彩濃厚等諸多問題。出現這些問題的原因是什麼？如何完善政府對基金會的管理？政府在對基金會管理時到底扮演怎樣的角色？
一、我國基金會實然現狀
在我國，基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照本條例的規定成立的非營利性法人。目前國內的基金會按募捐對象不同分兩種，公募基金會和非公募基金會，其中，公募基金會分為全國性公募基金會和地方性公募基金會：全國性公募基金會由民政部民間組織管理局負責登記，公開募捐活動在全國範圍內開展；地方性公募基金會由省、自治區、直轄市人民政府民政部門登記其公開募捐活動隻能在登記注冊地行政區域內開展。而非公募基金會，因不麵向公眾募捐，所以無地域限製。
在大陸法係中，基金會是典型的財團法人，而在2004年《基金會管理條例頒布》之前，我國一直將基金會作為“社團”登記，在條例頒布之後，基金會就明確了“非營利性法人”的性質（囿於中國民法通則中關於法人的分類，故沒有采用‘財團法人’的提法）。自條例頒布以來，我國的基金會尋發展，其中非公募型基金會發展速度最快，截至2015年01月19日，我國基金總數達4227家，其中公募基金會1493家，非公募基金會2734家。在我國基金會迅速發展的同時，許多問題接踵而來，我國當前基金會主要存在如下問題。
（一）資金來源及用途信息不透明
公益性、非營利性是基金會最基本的應然屬性。長期以來，我國民眾對基金會的資金運營情況存在的較大的疑問。資金來源和使用不透明，是我國基金會存在的最大問題。近年來，基金會爆出許多涉嫌挪用基金會基金，擅改基金用途、以營利手段來獲得善款等負麵事件。
首先在對基金會資金使用問題上近年來基金會爆出的最大醜聞無疑使郭美美事件。2011年6月，郭美美因在網絡上以其“中國紅十字會商業總經理”的新浪官網認真身份炫耀奢華的生活方式，引發了眾多網友產生紅十字會挪用善款的質疑，並且質疑迅速波及整個刺傷領域。這一事件導致公眾對基金會的信任急劇下降，捐款數量明顯減少。根據中國紅十基金會發布的年度審計報告顯示，2010年社會捐贈收入為5.38億，但2011年的捐贈收入僅為1.67億，下降幅度接近70%。據民政部發布的2011年民政事業統計數據顯示，2011年6月社會捐款數為10.1億元，郭美美事件爆出後，7月的社會捐款數下降至5億，下降幅度高達50%。
其次，近年來還爆出基金會組織成員借助基金會組織以慈善牟利的醜聞，以營利手段來籌集善款無疑是與基金會的非營利性的屬性相違背的。2010年宋慶齡基金會被爆出借慈善斂財，據《南方周末》的調查，河南省宋慶齡基金會籌款渠道大部分是來自房地產開發以及放貸。河南省宋慶齡基金會下設三個重要機構：河南宋基會投資有限公司、河南省公益醫保發展管理中心和河南宋基會基金發展博，三個機構幾年內通過將善款投資房產、以出賣《公益醫保證》等營利手段完成了“善款”累計，河南省宋基會一躍成為中國最具籌款能力的基金會。河南宋基會2009年和2010年年度總收入分別為6.3億、10.3億，但其公益事業支出費用僅為0.8億和1.4億，遠遠不符合《基金會管理條例》第29條貴廳中公募基金會每年用於從事公益事業支出不得低於上一年總收入的70%的規定。
（二）基金會內部行政官僚色彩濃厚
在我國，基金會與政府組織有著理不清道不明的關係，其獨立性非常弱。首先，許多被稱之為“官辦基金會”的基金會的管理層都層曆任政府的行政管理職務，這樣本應具有非政府性的基金會充滿的行政官僚色彩，讓人產生基金會管理員利用權力的尋租行為的質疑。表一列舉出我國當前幾大基金會的會長情況，不難看出，這幾大基金會的會長或者主席、理事長都曾擔任較高的行政職務。其次，從選舉製度來說，我國許多較大的基金會，如宋慶齡基金會、紅十字會是按照理事會上級提名製來選舉會長、副會長，雖理事會成員由民眾選舉產生，但這樣的會長、副會長選舉製度便會傾向於將職位留給能夠給基金會帶來“紅色靠山”的一些曆任行政職位的官員，而非真正致力於慈善有能力有資格擔任會長資格的人，這樣的選舉製度給權力尋租行為留下了空間。
（三）行政壟斷現象嚴重，官辦與非官辦基金會“嫡庶有別”
以我國基金會的法定分類方式，我國基金會分為公募基金會和非公募基金會。但我國學術界常根據基金會與政府聯係的遠近將基金會分類為官辦基金會與非官辦基金會，因這樣的分類方式更具現實意義。在我國，基金會存在嚴重的行政壟斷現象，目前公募基金會大多為官辦基金會，而非官辦基金會大多集中在非公募基金會。一方麵官辦基金會依仗其背後的行政權力憑借相關的規定發展壯大，形成壟斷，非官辦基金會望塵莫及；另一方麵政府對於官辦與非官辦基金會管理往往區別對待，政府往往對官辦基金會私下從事商業活動、捐贈善款數量不達標等許多違規行為視而不見，行政監管有名無實，但政府對於非官辦基金不僅以較高的準入規則控製其數量的發展，更是對其采取較為嚴格的監控。