我國財政預算改革及其對財政審計的影響
審計廣角
作者：楊敏
【摘 要】 目前我國財政預算體係正處在不斷發展和完善的過程中，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》對我國財政預算體係提出了明確的改革要求。文章首先論證了財政預算改革的必要性，接著就這些改革對政府審計的影響進行了分析，最後對政府審計該如何應對財政預算改革的挑戰提出了具體建議。
【關鍵詞】 財政預算改革； 財政審計； 國家治理
中圖分類號：F811.2；F239.44 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）08-0108-03
黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出了我國在未來的經濟運行中需要進一步改革的內容。其中，為了實現全麵規範、公開透明的預算製度，《決定》提出了財政預算改革的具體方向。這些財政預算改革方向涉及的內容是我國財政預算編製及執行中多年存在且影響較大的問題，本文將詳細剖析這些改革的必要性。另外，財政審計是國家治理的一部分，能監督進而促進財政預算科學、有效地實施。財政預算體製改革後，財政審計麵臨何種挑戰，又該如何應對呢？本文將結合學習《決定》的體會，就我國財政預算改革及財政審計相關問題進行初步的探討。
一、我國財政預算改革的方向
《決定》就“改進預算管理製度”提出，“實施全麵規範、公開透明的預算製度。審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。建立跨年度預算平衡機製，建立權責發生製的政府綜合財務報告製度，建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機製”。這一論述指明了我國財政預算改革的未來方向。
（一）審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展
我國現行《預算法》下執行的是收支平衡的預算審批製度，地方政府在編製預算時年初不得有赤字。因此地方政府每年都必須完成預算中的稅收任務，否則就會擴大赤字。但是，相對於支出而言，收入具有較強的波動性，較難準確地實現預算數。這種固定的稅收任務會產生“順周期”效應，當經濟運行良好時，較容易完成稅收任務，征收部門在征收時較鬆，留在社會的財富較多，使經濟更加繁榮；但當經濟形勢較差時，社會財富較少，為了完成預算收入，使收支平衡，征管部門將提高稅收收入比例，這樣使得社會財富更少，使經濟更加蕭條。
另外，目前各級政府對預算支出的明細也不夠重視。根據《關於2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱《審計工作報告》），公共財政預算中，有約267億元的預算支出沒有落實到具體項目或單位。基金支出預算並不是根據實際需要撥付編製，而是采取以收定支的方式，部分年初預算還沒有落實到具體項目，這導致後期有112.97億元的基金代編預算沒有執行，造成了財政資金的閑置與低效。除此之外，部分預算也沒有體現政策要求。被要求用於國家經濟結構調整及關係國家安全與國家戰略領域的資金，有約22%被用於其他領域或被分配給一些不符合條件的企業。由此看來，目前我國財政支出中有較大比例沒有用於當前國家發展的關鍵領域。
如果審核預算的重點轉移到支出預算與政策拓展，那麼預算中的稅收收入就不再是政府必須完成的任務，而是目標，政府可以根據實際經濟形勢合理征稅。這一轉變還將細化預算審核，不僅僅關注支出的數量，而且關注支出的質量；並將進一步考察支出是否有利於國家政策的實現。整體而言，審核預算的重點由收支平衡轉移到了政策目標的實現上。
（二）清理規範重點支出與財政收入增幅或生產總值掛鉤事項
在目前的預算體製下，科技、教育、文化、農業、醫療衛生、社保和計劃生育這七項支出必須與財政收支增幅或GDP掛鉤。這雖然有利於保證對這些領域的投入，但也會使得財政支出固化，不利於政府的統籌兼顧；同時，不同時期財政支出的重點不同，如果隻按照一個比例確定不同時期的支出，也不能滿足不同時期的特殊需要。根據審計署對54個縣級財力的調查結果，對上述科技、教育和文化等方麵的固定比例支出占財政支出的77%，對於中西部的縣這一比例上升到81%，留給其他支出的資金非常少，使得縣級政府難以統籌安排。因此，以後的改革將在財政預算中解除對這些支出的固定比例要求，這使得各級政府能根據預算當期的發展需要科學地分配支出。
（三）建立跨年度預算平衡機製