我國高速公路收費到期後若幹財務問題的探討
財經縱橫
作者：劉小元
摘要：我國高速公路收費到期後終止收費，將遇到一係列的財務問題，如：1.未償還債務的處理問題；2.累計經營虧損能否抵減盈利企業所得稅的問題；3.取消收費前大修、取消收費後拓寬改建工程的資金來源問題。本文通過分析我國高速公路“貸款修路、收費還貸”模式的曆史背景及其現狀，探討收費到期後解決這些財務問題的對策和建議。
關鍵詞：準公共產品；收費還貸；綜合平衡；產業基金
中圖分類號：F542 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）07-0-03
一、高速公路的經濟屬性
高速公路是準公共產品，具有非競爭性的和不充分的非排他性①。為平衡獲益者與非獲益者的負擔，提高資源的使用效益，高速公路往往采取設置護欄、收費站的措施直接收費或通過政府征稅間接收費，即按某種價格標準向消費者收費供應，其生產成本由政府或企業和消費者共同分擔。但不管哪種收費方式，都無法向所有獲益者收費，高速公路對獲益地區經濟的發展、發揮經濟發達地區的輻射作用做出了不可估量的貢獻，具有正外部性，亦即社會公益，其收費額無法與其社會貢獻值匹配，隻能以部分獲益者分擔其生產成本外加合理回報來確定。正外部性產品的供應，市場是失靈的，將導致供應不足，如我國經濟較為落後的中西部地區、主幹線的連接線等車流量較小的高速公路，因此，高速公路的供應，應由政府占主導地位，才能平衡供需關係、優化資源配置。
我國政府通過審批高速公路發展規劃、直接成為或控股高速公路建設主體、保留確定價格的權力等一係列製度安排，使政府在高速公路供需關係、資源配置方麵占主導地位，以確保高速公路供應有效、持續良性地發展。
二、我國高速公路建設和收費管理模式的現狀
我國高速公路的建設，由政府製定發展規劃，政府成立事業單位或特許國有公路集團企業為投融資主體籌資建設。建設完工後，即成立一個新的高速公路管理機構或高速公路企業負責收費及運營管理，政府依據投融資體係、投資總額、當地物價指數以及車流量來確定收費期限、收費標準。
(一)我國高速公路建設投融資主體
我國高速公路建設的投融資主體，大致可分為兩類：一是政府成立事業型的高速公路管理局，作為投融資主體籌資建設，統稱政府還貸型，典型的省份有遼寧省、山東省等；二是政府委托或特許國有公路集團企業為投融資主體進行籌資建設，統稱經營性，典型的省份有江蘇省、廣東省等。
(二)我國高速公路收費管理模式
由於高速公路建設資金需求量大，我國公共財政特別是早期難以滿足龐大的資金需求。我國目前實行多元化、多渠道的高速公路建設投融資體係，主要有四大資金來源②：1.商業銀行和政策性銀行的貸款，占總額的60%-70%；2.中央財政的投入，約占總額的6%-7%；3.省市級地方投入；4.外資和民間資本投資。這樣的結構可以看出，銀貸資金在我國高速公路的建設資金鏈中占絕大多數，“貸款修路，收費還貸”是我國目前主要的收費及運營管理模式。
高速公路準公共產品的特性，其社會公益遠比經濟效益重要，但在高速公路供應方麵我國現階段的公共財政隻能提供有限的支持，因此合理的經濟效益是維持我國高速公路建設可持續發展的必要條件，至少其生產成本(亦即投資總額)應由獲益者共同分擔。從高速公路建設投融資體係即投資總額資金來源的結構出發，我國政府在確定高速公路收費期限、收費標準時，首先要考慮的因素是銀行貸款的還款期限，其次是必要的運營管理支出，再次是合理的投資回報以吸引外資或民間資本，最後才是政府公共財政投入。
2004年11月1日起施行的《收費公路管理條例》(國務院令第417號)規定：1.收費期限，政府還貸型高速公路收費期限，最長不得超過15年，中西部地區最長不得超過20年；經營性高速公路的收費期限，最長不得超過25年，中西部地區最長不得超過30年。2.收費標準，應當根據公路的技術等級、投資總額、當地物價指數、償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素計算確定。
三、我國高速公路收費到期後遇到的財務問題
《收費公路管理條例》規定，收費期限屆滿，必須終止收費，政府還貸型高速公路在批準的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費，政府應當向社會公告，明確規定終止收費的日期，接受社會監督，按照國家有關規定經政府交通主管部門鑒定和驗收後向其辦理公路移交手續，移交的高速公路必須符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準，否則經營管理者應當在交通主管部門確定的期限內進行養護，達到要求後，方可按照規定辦理公路移交手續。
我國高速公路建設根據地方經濟發展的需要，遵循主幹線到連接線、省會與地區市通高速後再到縣縣通高速的循序漸進的方針規劃建設，各條高速公路的經濟效益③、開通時間均不一樣，基本按條塊或路段將其作為一個獨立核算的會計主體，但都遵照執行“統一”的《收費公路管理條例》，因此，收費到期後，各條高速公路遇到的財務問題各異，但歸結起來主要問題有以下三個：1.未償還債務的處理問題；2.累計經營虧損能否抵減盈利企業所得稅的問題；3.取消收費前大修、取消收費後拓寬改建工程的資金來源問題。
(一)收費到期後未償還債務的處理問題
1.我國高速公路總體債務情況
在我國“貸款修路、收費還貸”的高速公路建設模式下，高速公路建設資金的60%-70%來源於銀行貸款，高速公路主體債務壓力大，資產負債率高、負債規模巨大，這一現象經曆了2008年至2010年高速公路跨級式大發展後更加明顯。2009年信貸規模近10萬億，其中大多數投向了基礎設施、鐵路、公路、房地產等行業，2008年至2010年修建的高速公路超過我國高速公路總裏程的四分之一④。以上市公司為例，截至2011年第一季度，19家上市路橋公司總資產負債額高達1000億元，其中資產負債率超過50%的有5家，河南中原高速更是高達77.7%⑤。以省份為例，截至2011年3月31日，湖南省高速公路建設開發總公司，總資產1633.75億元，淨資產311.01億元，資產負債率為80.95％⑥。交通運輸部網站的數據表明，“十一五”期間，交通運輸領域完成總投資額為4.7萬億元，按照70%資金來源於銀行貸款估算，債務總規模達到約3萬億元之多。