徐向素
作者簡介：徐向素，中共蘭州市委黨校政策法規部副主任，副教授。
【內容提要】 隨著城鎮化進程的加快，農村土地征收矛盾日益凸現。本文以城鎮化進程中完善農村土地征收補償製度對預防和化解農村土地征收矛盾進行探討具有重要意義。通過適當擴大補償範圍、大力提高補償標準、增加多元補償方式、嚴格規範補償程序等措施完善農村土地征收補償製度，推動甘肅省城鎮化建設進程。
【關鍵詞】 農村 土地征收 農民 補償
“城鎮化的本質就是城鄉資源、要素和生活方式的融合”，【48】包括農業人口向非農產業和城鎮轉移，資金、信息、產業向城鎮聚集，城市產業對農業現代化的帶動力增強，農民的生活方式、思想觀念、價值準則和行為方式等逐漸融入城市，最終實現農村和城鎮融合、城鄉資源互動、人和自然協調發展。土地是農民的生存保障和發展基礎，因而在推進城鎮化進程中，農村土地征收補償將直接關係到農村社會的穩定發展。
一、甘肅農村土地征收基本情況
隨著經濟快速發展、改革進一步深化，甘肅省城鎮化進程不斷加快、城鎮規模不斷擴張，特別是近年來中共中央、國務院關於支持甘肅經濟社會跨躍式發展的政策出台後，一些重點項目工程迅速上馬，各種高新技術開發區、工業園區、科技園區占用了大量的農村土地資源，農村被征土地麵積呈剛性增長的趨勢，但與之相配套的農村土地征收保障措施沒有及時跟進。同時，由於政府對土地市場的壟斷，被征地農民常常處於種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農”無保障的境地，土地增值或轉讓收益被基本剝奪或完全剝奪，成為遊離於城市與農村之間的“邊緣人”。
在城鎮化進程中被邊緣化的農民，因涉及曆史遺留問題、政策及法律法規變更的征地補償、就業等問題長期得不到有效解決，使占全省人口總數67.35%的1774.98萬農村人口【49】對農村土地增收事宜不滿的比重日益增多，農村土地征收領域內的矛盾糾紛急劇凸現，農村人口與地方政府的矛盾也不斷地激化、升級。如，張掖市甘州區2010年1至8月份，發生農村土地糾紛215件，占該區涉農矛盾糾紛總數的16.2%。【50】筆者在對甘肅省另一地級市2011年重大矛盾糾紛統計中發現，該市發生重大農村土地糾紛26件，已占該市涉農重大矛盾糾紛總數的24.3%。根據甘肅省維穩辦調研統計，征地矛盾2009年發生124起，比2008年的40起上升了210%；2010年發生240起；2011年發生162起。2009年以來，因征地引發的群體性事件497起，占群體性事件總數的19.1%。【51】
《全國土地利用總體規劃綱要》指出，從2000至2030年對耕地的占用將超過5450萬畝。那麼在當前東部和中部地區耕地緊張的情況下，未來18年城鎮化建設必然需要征收大量的西部農村土地。而自2010年開始，農村土地征收補償矛盾已經是引發甘肅省群體性事件的首要因素，【52】成為推動甘肅城鎮化發展的龐大阻力。因此，完善城鎮化進程中農村土地征收補償製度，預防和化解農村土地征收補償矛盾，成為甘肅省城鎮化建設過程中的嚴峻考驗。
二、甘肅農村土地征收矛盾的焦點問題
以土地安身立命的農民，在土地征收後，補償難以滿足被征地農民購買宅基地、重新建房或購房的要求，再加上多數被征地農民因文化程度不高、不會管理使用補償費用而難以應對新的生活需求，甚至出現基本生活困難。因此，農村土地征收矛盾糾紛的焦點，集中體現在補償上。以蘭州市為例，全市共有農村人口130.7萬多人，農村勞動力75.1萬人，人均耕地2.4畝；近十年被征收耕地76300多畝，154343名農民失地；按照《甘肅省實施
辦法》等法律法規一次性足額發放了土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費等，主城區征地補償費每畝基本在10萬以上、高的近20萬，而郊縣的水澆地每畝僅2.1萬元；36.9%的村經曆過征地，60%經曆了征地的農民對補償不滿意，其中：67.9%的農民認為補償太低、38%的農民認為補償金額單方定而未征求村民意見、35.8%的農民認為補償不足以維持長期生活、29%的農民認為地被征後找不到合適的收入來源、24%的農民認為土地市場價格或政府轉手賣地價格遠遠高於補償水平、23.4%的農民認為大量補償款被鄉鎮政府或幹部截留及濫用【53】。
歸納起來，甘肅省農村土地征收補償矛盾主要表現為：
1.補償範圍偏小。目前，甘肅省根據現行《土地管理法》《甘肅省實施辦法》的規定，對農村土地征收的補償僅限於征收對被征地農民造成的直接損失和物質損失。在這種情況下，受補償主體範圍偏小、受補償客體範圍偏窄。首先，市場經濟條件下的農村土地，普遍存在所有權與使用權、收益權分離的現象。但現有法規政策僅對被征地農民進行補償，而對用益權人的損失並不予以補償。其次，現有法規政策僅規定對直接的物質損失，進行土地補償、安置補助、地上附著物和青草的補償。對因失地實際造成的土地承包期內的預期收益損失，相應的轉包、租賃、抵押等用益物權損失，擇業成本和新的失業風險、新生活產生的額外成本和精神損失，並不予以補償。