嶽建民 吳曉燕
作者簡介：嶽建民，甘肅省榆中縣人民檢察院民行科科長；吳曉燕，甘肅省榆中縣人民檢察院民行科科員。
【內容提要】 房屋拆遷中的權利利益衝突與土地製度缺陷有關。私有房屋所有人的土地使用權沒有受到應有的法律保護。為保證私有房屋所有權及該土地使用權，國家應履行相應義務。現行製度中先賣地後拆遷無視私有房屋所有人的土地使用權。
【關鍵詞】 土地征用 房屋拆遷 處理機製
當前在房屋拆遷過程中，矛盾突出，時有惡性案件出現，直接危害社會的穩定。從利益衝突上看，是被拆遷人個人利益與開發商商業利益衝突、個人利益與國家利益以及與社會公共利益的衝突。從權利衝突上看，是國家的城市土地所有權與城市私有房屋所有人的房屋所有權及其國有土地使用權的衝突；國家的城市土地所有權與開發商的國有土地使用權的衝突；開發商的國有土地使用權與私有房屋所有人的國有土地使用權的衝突；集體土地所有權與農村宅基地房屋所有人的房屋所有權的衝突。而權利利益衝突的根本原因，是有關製度的嚴重缺陷。
一、衝突與缺陷
我國實行土地公有製度，土地分為國家所有土地和集體所有土地，憲法對兩種土地所有權進行了原則性的規定，土地管理法進一步詳細規定。關於城市土地的所有權，《憲法》第10條規定：“城市的土地屬於國家所有”；《土地管理法》和《城市房地產管理法》對其進行了詳細的規定。國家土地所有權包括占有、使用、收益、處分。城市私有房屋的所有權同樣包括這四項權能。城市私有房屋的所有權取得時期和方式各種各樣，有的是過去的私房；有的是依房改優惠政策購買的原公有住房；有的是購買的經濟適用房；有的是在市場上購買的商品房，等等。但不論以何種形式取得的私有房屋所有權，房屋所有權人在享有該房屋所有權的同時，也當然地享有該房屋所依附的國有土地的使用權。如果沒有土地使用權，就不可能享有房屋的所有權。
《憲法》第10條第4款規定：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。《土地管理法》及有關法律法規進一步規定了土地使用權的轉讓製度。《土地管理法》和《城市房地產管理法》規定了國家對國有土地使用權的轉讓製度，采取出讓和劃撥兩種形式。《土地管理法》第2條規定：“國家依法實行國有土地有償使用製度。但是，國家在法律規定的範圍內劃撥國有土地使用權的除外。”即同時存在“有償轉讓國有土地使用權”和“劃撥國有土地使用權”兩種形式。《土地管理法》第9條規定：“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”。其中對國有土地的“依法確定”，也包含了國有土地的出讓和劃撥兩種形式。《城市房地產管理法》更明確地規定了城市國有土地使用權的出讓和劃撥形式。該法第7條規定：“土地使用權出讓，是指國家將國有土地使用權（以下簡稱土地使用權）在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為”；該法第22條規定：“土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用後將該土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。”
無論采取出讓形式還是劃撥形式，國家的城市土地的使用權都已經轉移到土地使用者手中，有關政府依法代表國家處分了國家土地所有權中的使用權，獲得了土地出讓金或者實現了社會公共利益。如果是開發商獲得了土地使用權，則還要在出售商品房時再次轉讓國有土地使用權，以及房屋購買者再次轉讓房屋所有權以及該土地的使用權。此時國家對該土地，不可能享有完整的一般所有權的四項權能。實際上該土地由個人占有、使用，收益權國家已經實現，隻剩下了對土地所有權中的處分權。而處分國有土地的所有權，並沒有實際意義，因為我國土地管理法隻規定國家可以向集體征用土地，沒有規定個人和組織（包括集體）可以向國家購買土地所有權。現行製度隻能是處分土地使用權，而土地使用權已經處分，在一定年限內也不能再處分。所以，國家對該土地的所有權，不是完整的土地所有權，而是有限的土地所有權。至少是在私有房屋所有人土地使用年限內，不能行使占有權和使用權，也不能再擅自處分該土地的使用權。如果要恢複完整的國家土地所有權，依情依理依法，都應當等待土地使用權期限屆滿再收回，或者依法等價有償征收。