"三提五統"是指三項村提留（公積金、公益金、管理費）和五項鄉統籌（鄉村興辦教育、修建公路、實施計劃生育、優撫、民兵訓練）。這種分配製度是計劃經濟體製下形成的，以實現"農村事務主要由農民興辦"，從而確保以農輔工、增加工業積累的一種方便而可行的籌資渠道。在"三級所有，隊為基礎"的人民公社條件下，政社完全合一，政府部門執行著集體經濟組織的職能，集體經濟組織交納的公稅金、公益金和管理費等三項提留很自然地被納入政府收支軌道，同時以給農民興辦公益事業為名，用"一事一費"的辦法向農民征收五項統籌，"一事一費"也為無遏製的亂收費打開了方便之門。十一屆三中全會後，在農村全麵推行了家庭聯產承包經營責任製，農村的分配主體和層次以及經濟結構、經營方式都發生了根本性的變化，人民公社體製也宣告結束。但實踐中，新的國家、集體、農民三者之間的分配方式並沒有形成，事實上的政社合一的狀態並沒有被打破，"三提五統"的分配方式依然得到繼承，農業稅外，由鄉統籌，村提留及其他各種收費、集資、攤派等構成了農民的主要負擔。據國家稅務總局對5000戶農戶的調查，1997年全國農民人均負擔高達195元，占當年農民人均純收入的124％，其中稅外負擔是稅內負擔的3．2倍，"三提五統"當中很大一部分收費項目都是不合理的。如民兵和優撫是為了增強國防，屬全國性公共產品，其支出顯然應由中央政府承擔，農村基礎教育和區際間的公路項目有一部分收益會外溢，具有公共產品性質，其費用應由中央、省、縣及鄉鎮財政共同分攤，而計劃生育及部分農業基礎設施建設支出，也不應該由農民承擔。
3．基層政府部門機構改革滯後
目前，我國鄉級政府職能過寬，機構臃腫，冗員極多，一般的鄉級政府都有近百十名工作人員，再加上村級幹部，數目相當龐大，農村基層社會的管民比例很不合理，對於大多數鄉鎮政府隻能保持一個"吃飯財政"，甚至連吃飯財政都保證不了。冗員過多導致支出膨脹，長期以來，鄉鎮和村裏"辦了一些不該辦的事，養了一些不該養的人，收了一些不該收的錢。"這是農民負擔沉重的一個重要原因。另外，由於法製不健全，還不能做到依法行政，缺乏必要的法律約束，為政府行政職能的異化創造了條件。正常的管理職能通過商業化運作，把行政事業性收費變成了行政創收，人民賦予的權力變成了從人民身上謀取利潤的手段。幾乎所有的政府部門都有收費項目，並且借經費不足，不斷設立新的收費項目，這是農村基層社會的一種通病，是加重農民負擔的慣用做法。
10．2農民收入低下的主要原因及其影響
一、農民收入低下的原因
農民人均純收入是反映農業、農村經濟發展水平最具代表性的綜合指標，凡製約農業、農村經濟發展的各種因素都將影響農民收入的提高。具體分析，農民收入低下的主要原因有以下幾個方麵：
1．農業產業自身發展方麵的問題
（1）農業基礎脆弱，農業生產麵臨的自然風險很大。農業生產對象是有生命的動植物體，對自然環境存在著天然的依賴性。從全國看，我國自然資源相對稀缺，農業生產最基本的耕地資源人均占有量是世界平均水平的1／3，水資源僅及世界平均水平的1／4，且由於工業"三廢"及農業內部化肥、農藥、農膜等化學物品的大量使用，造成農田及水資源汙染，質量下降。更為嚴重的是人口在不斷增加，耕地資源逐年減少，農業增長的自然空間日趨變小。慶陽市大部分農村在山區，農業基礎設施更為脆弱，廣大農村地區水、路、電等依然是經濟發展的瓶頸製約，農業基礎條件脆弱，加之水土流失、土地沙化嚴重，導致自然災害頻繁發生，不斷惡化的環境條件嚴重威脅著農業生產的穩定發展，不利於農民收入的持續提高。
（2）農業生產經營規模小，市場風險大。由於農產品的收入需求彈性小於工業品的收入需求彈性，且農產品供給彈性大於需求彈性，因此，農業本身的發展將是資源約束型與需求約束型並存，農民很難采用工業品生產者通過大規模擴大生產和組織推銷的方式實現收入快速增長。農產品的短缺與過剩很容易形成"買難"與"賣難"交替出現，從而引起市場劇烈波動。我國農業（尤其是廣大欠發達地區的農業）總體上生產力水平落後，且建立在農戶分散經營的基礎之上，農戶經營規模超小（全國平均水平低於日本、韓國戶均1．2公頃及台灣省戶均1．02公頃的水平），農村地區大多交通不便，信息閉塞，農民的科技文化素質低下。組織化程度低，駕馭市場的能力非常有限，尤其是麵對激烈競爭的國際市場，很難把握市場供求變化，加之農業生產季節性強。生產周期長等特殊性決定。一旦決定錯誤，將造成無法挽回的損失。同時，狹小的經營規模，使每戶農民用於交換的商品性農產品產量很小，分散弱小的單個農戶在市場交換中相互之間又存在競爭關係。與買方很難建立公平的等價原則。在農業國際化進程中，交易成本高，農民隻能處於利益流失的被動地位。另一方麵，農業減產，農民便有"惜售"心理，因為每戶農民增加幾百公斤自給糧食既有貯藏能力，又不至於減少收入，隻是將現金變為糧食，使保障生存的安全性更高而已；當農業豐收時，農民又產生"拋售"行為，甚至拋售的糧食中還可能包含多年節餘的部分。因此，小規模、分散化的農業經營方式人為放大了糧食增產和歉收的真實幅度，造成市場劇烈波動，加大了市場風險，最終影響到農業的穩定發展和農民收入的增加。