黨的十六大提出，繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體製，是深化經濟體製改革的重大任務。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》進一步要求，建立健全國有資產管理和監督體製，積極探索國有資產監管和經營的有效形式。我國近年來實行的國有企業外派監事會製度，是在實踐中發展起來的、具有中國特色的國有資產監督製度，在維護出資人權益、防止國有資產流失、促進國有資產保值增值等方麵發揮了重要作用。隨著新的國有資產管理體製的建立，外派監事會製度如何進一步加強和完善，切實保證出資人監督到位，是當前社會普遍關注的問題。以下從中國國情出發，參考其他國家的一些做法，按照建立現代企業製度的要求，探討國有企業外派監事會製度的特點及其未來發展方向。
（一）現代企業（公司）治理結構中的監督機製
監事會製度是現代企業製度構成中專司監督職能的重要組成部分。世界上不同國家的企業製度存在著種種的差異，是否存在獨立的監督機構由各國具體的公司治理結構所決定。因此研究監事會製度，首先要從現代企業（公司）治理結構入手。
1.現代企業（公司）治理結構的起源。所謂現代企業（公司）治理結構（以下稱公司治理結構），產生於19世紀末期，是相對於古典企業而言的。古典企業的出資人同時也是經營者，集決策權、監督權和經營權於一身，不存在現代意義上的公司治理問題。隨著社會的發展和企業規模的不斷擴大，出資人直接進行經營的方式逐漸讓位於委托專門經理人經營的方式。但是，在出資人把企業委托給經理人後，出資人相對於企業就變成了“外部人”，而具體進行經營管理的經理人卻成了企業的“內部人”。於是，“內部人”實際控製企業、欺騙“外部人”的問題就出現了。為解決這一問題，作為出資人的“外部人”設計了一係列製衡機製，以期達到既不影響經理人獨立經營的積極性和主動性，又不給其弄虛作假、牟取私利以可乘之機的目的。這一係列的製衡機製所組成的企業治理框架，就逐漸發展成為今天的公司治理結構。其目的是要消除由委托代理關係造成的所有權和經營權分離所引發的消極現象。
2.公司治理結構的基本內容。公司治理結構除了所有者構成的權力機構以外，可以分為決策機構、執行機構、監督機構三大部分，三者缺一不可。但是具體由哪些部門來行使這三項職能，又因不同國家國情的不同而有所區別。目前世界上最普遍的公司治理結構主要有兩大類，分別可以稱為英美模式和德日模式。
英美模式的特點是大多數公司的股權十分分散，一般不存在絕對控股股東，公司主要依賴社會力量來“迫使”其治理有效。這些措施對經理人的約束力比較強，它可以把企業經營的情況及時傳遞給大眾。如果經理人能力差、經營業績不好，股東們就會采取“用腳投票”的方式，撤出投入的資金；競爭對手則可能趁機進行收購兼並；該經理人在市場上的價碼也會一落千丈。英美模式的公司治理結構對於公司製衡機製的要求相對弱一些，但是由於公司醜聞的不斷發生，後來也采取了引進外部獨立董事等措施來加強內部製衡。
德日模式采用的公司治理結構相對英美模式來說，外部市場的壓力對規範公司治理結構的作用相對弱一些。其特點是主要依靠公司自身的力量，通過完善自上而下的一係列製度設計來實現有效治理。這是因為出資人在企業中的股權相對集中，出資人有動力、有能力對企業經營者進行比較全麵的監督和控製。他們在對企業監管過程中采取的是雙重委員會，即董事會和監事會的監管模式。如德國公司的治理結構是在股東會下分設監事會和董事會，監事會是企業最高監督和決策機構。根據德國《股份法》第84條規定，“監事會任免董事會成員，同時任命一名董事為董事會主席”。法國國有企業在國民經濟中所占的比重較大，其公司的治理結構主要是由議決機構（董事會或監事會）、執行機構、權力機構組成。此外，政府向國有企業派出國家稽察員，代表國家依法履行監督檢查職能。我國外派監事會製度的前身———國務院稽察特派員製度，就是借鑒了法國這一做法的成功範例。
3.不同公司治理結構中監督機製的比較。就監督機製而言，英美模式中沒有獨立的監督機構來行使監督權，而是放在了董事會之中。以美國為例，其公司治理結構是股東大會推選董事會，董事會選聘經營者。為實現對經營者的監督製約，通過在董事會下設審計等專業委員會來實現監督職能。開始這種公司治理結構中是沒有獨立董事的，存在監督失效的製度性缺陷，自20世紀後期以來，逐漸引入獨立董事製度進行修補。20世紀70年代，美國由於幾家公司的行賄醜聞以及其他不當行為，引發了大量對公司董事會以及經理層不信任的訴訟案，這促使美國證監會要求所有上市公司設立由獨立董事組成的審計委員會，以檢查公司的財務報告，減少公司內部的違法行為；20世紀80年代，企業圓桌會議、美國律師協會商法分會進一步要求上市公司將董事候選人的任命，完全授權給由獨立董事構成的提名委員會；20世紀90年代，《密歇根州公司法》在美國各州公司立法中率先采納了獨立董事製度，該法不僅規定了獨立董事的標準，而且同時規定了獨立董事的任命方法以及獨立董事擁有的特殊權利。目前，美國公司董事會中獨立董事已經占到大半以上。
在德日模式中，雖然各個國家的公司治理結構不盡相同，形式各異，但其共同特點是把完善監督擺在了首要位置，並設有專門的監督機構。監督主體與決策主體分離，使監督主體保持了實質意義上的獨立性和權威性。以德國為例，德國的公司治理結構采用的是雙層製，即監事會和董事會。與美國公司不同的是，德國公司沒有專門的經理班子，董事會的職能類似美國公司的經理班子，負責執行公司業務，另外還承擔了部分決策責任。德國公司的監事會除具有歐美國家董事會的職能外，更強調了監督的有效性，其組成除了出資人代表以外，還突出了“利益相關者”（主要是職工，也包括債權人如銀行）的地位，職工參與公司治理是德國公司治理結構的突出特點。其參與方式是通過職工進入監事會的形式來實現。據統計，在德國最大的100家公司的監事會中，工會和職工代表人數占了近50%，銀行也在近75%的公司監事會中擁有席位，而且20%的監事會主席由銀行代表擔任。日本的絕大部分企業（包括豐田、鬆下等）實行監查役製度。日本《商法》對監查役的地位有明確規定，實行監查役製度的企業，在法人治理結構中，“監查役會”是在股東大會下與董事會平行且完全獨立的監督機構。韓國政府投資控股的13家國有企業都設有“監事”一職。監事與社長平級，經政府企劃預算處長官提名，由總統任命。監事是次官級，相當於我國的副部長級。監事的監查業務獨立於企業的董事會和經營部門。
近年來，隨著經濟全球化進程的加快，世界各國經濟活動越來越超出一國和地區的範圍而緊密地聯係在一起，不同法係國家的公司治理結構也出現了趨同態勢。采取德日模式的國家逐漸注重外部社會環境的重要性，而采取英美模式的國家也開始著手加強公司自身結構的完善，力求最大限度地避免公司造假、公司醜聞的出現。形成這種趨同態勢的重要原因之一，就是要保證實現有效監督，更好地維護出資人的權益。
2001年以來，英美模式的代表美國爆發一係列財務醜聞，導致安然、世通等大公司破產，按這兩家公司股價最高時的總市值與股票被交易所摘牌時的總市值之差計算，投資者損失分別高達790億美元和1140億美元。2003年底，采取德日模式的意大利也驚曝帕瑪拉特案件，給意大利造成的損失可能高達該國國民生產總值的1%，在意大利及整個歐洲引起軒然大波。所有國家都開始意識到，世界上並不存在一種最好的公司治理模式。任何一種模式合理與否，效率高低，取決於其具體國情，取決於其特定的曆史、政治、經濟、法律以及文化等綜合因素，不存在“放之四海而皆準”的模式。
（二）我國公司治理結構中的監督機製
我國目前的公司治理結構是通過借鑒國外經驗，並結合我國國情來設計的。根據《公司法》的規定，決策、監督和執行三個層麵的機構設置是公司治理結構的基本模式。我國現行公司治理結構中的監督機製主要包括以下幾種形式：
1.內設監事會製度。在計劃經濟時期，國有企業基本上是一個大的生產單位。由於政企不分，對國有企業的監督基本上是一種行政主導型的政府幹預，即行政監督。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，要求國有企業轉換經營機製，建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業製度。1993年12月，《公司法》出台，為國有企業實現製度創新提供了保證。一大批國有企業進行了公司製改造，內設監事會隨之誕生，標誌著對企業的監督開始由國家行政監督向出資人監督的轉變。但是，由於我國公司化改造的時間較短，運作存在諸多不規範的地方，出現了一些形式化的東西。根據《公司法》規定，股份有限公司和規模較大的有限責任公司都應該設立監事會，對公司的財務、公司遵守法規章程等情況進行監督，並且糾正董事或者經理損害公司利益的行為。但是，從多年的實踐看，內設監事會並沒有發揮應有的作用。監事多為兼職，監事會主席多為公司的紀委書記或者工會主席擔任，位列於公司董事長、總經理之後，且其去留及報酬均由公司決定，“監督”的權威性不夠，作為下級難以實現對公司特別是公司上級高層人員的有效監督，形成事實上的“監督缺位”。正如有的職工所說，“下級監督上級是假，同級監督是虛，獨立監督才能真”。
2.會計委派製度。1998年1月22日閉幕的中紀委二次全會提出“改革會計人員管理體製，在國有企業、國有控股企業進行會計委派製度試點”。之後，財政部、監察部聯合印發《關於實行會計委派製度工作的意見》（財會［2002］12號），指出“根據會計監管要求和會計業務量選擇適當的委派形式”。從各地試行的情況看，對國有企業主要采用的是委派財務總監和委派總會計師兩種形式。其目的主要是從財務監控的角度出發，由上級機構向下級公司派出監督代表，負責對下級公司進行財務監督。這種製度由於是外派，具有相對的獨立性，因而在發現、揭示財務管理中的問題方麵，起到了積極作用。雖然財政部沒有對會計委派製度做出統一規定，由於其有效性，這一製度已被一些地方國資管理機構、部分中央企業所采納。但是由於其職責僅僅限於財務方麵，因此，在監督作用的發揮和監督範圍等方麵具有一定的局限性。
3.獨立董事製度。中國證監會針對我國上市公司內設監事會從屬於董事會，現實工作中又受命於總經理的實際情況，且效仿英美國家，引用了獨立董事製度中的一些做法，於2001年8月發布了《關於在上市公司建立獨立董事製度的指導意見》，要求各上市公司董事會成員中應當至少包括有1／3的獨立董事。如此一來，在我國的上市公司中就既有德日模式中的監事會製度，又有了英美模式中的獨立董事製度，監管的力度不可謂之不大。但是，根據有關調查研究的結果表明，我國上市公司中的獨立董事因為大多數缺乏企業高層的經營、管理與監督經驗，在實際工作中容易出現“董事不懂事”或“獨立董事不獨立”的現象，其作用多限於谘詢和建議，真正發揮監督作用的不多。根據《上海證券報》2004年5月27日披露的內地上市公司獨立董事抽樣調查顯示，33.3%的獨立董事，在董事會表決時從未投過棄權票或反對票；35%的獨立董事，從未發表過與上市公司大股東或高管有分歧的獨立意見；15%的獨立董事，遇到上市公司拒絕、阻礙、隱瞞或者幹預其行權行為的情況；35%的獨立董事表示，沒能享有與其他董事同等的知情權，不能獲取足夠支持自己發表獨立意見、做出獨立判斷的信息。
4.外派監事會製度。我國的外派監事會製度，是在1998年5月開始實行的國務院稽察特派員製度的基礎上演變而來的。2000年3月，《國有企業監事會暫行條例》（以下稱《監事會條例》）發布實施，由國務院開始逐批向中央企業派出監事會。這一製度與企業內設監事會的區別，主要體現在派出主體和派出人員上。按照《監事會條例》的規定，中央企業的外派監事會，由國務院派出，向國務院負責。監事會主席由現職副部長級幹部擔任，並配有懂企業經營管理、懂財務的專業隊伍。外派監事會與企業是監督與被監督的關係，不參與不幹預企業的經營決策和經營活動，從而保證了監事會的權威性、獨立性和專業性。外派監事會對企業的遵紀守法、經營成果、管理狀況等進行全麵的監督檢查和綜合評價，為出資人決策提供完整、真實、可靠的信息。參照國務院向中央企業派出監事會的做法，北京、上海、重慶、山西、遼寧、湖南、四川、貴州等20多個省、市、自治區結合本地實際，在地方國有企業中也實行了外派監事會製度。同時，外派監事會製度也啟發了部分國有企業，如武漢鋼鐵（集團）公司、中國海洋石油總公司、中國兵器工業總公司、首都鋼鐵（集團）公司等，在對其下屬子公司進行監管時也采用了外派監事會的做法，取得了較好的效果。