中央企業廣泛分布於我國國民經濟的各個領域，在股權結構、行業性質、資產規模、功能屬性、重要程度、經營地域等方麵存在著較大差異。國資委代表國務院向國有重點大型企業派出監事會，作為國有資產出資人監督的重要形式，需要因企製宜，對不同類型的中央企業實行分類監督，以便準確地反映和評價不同企業的情況，提高監督檢查工作的針對性和有效性。
由於中央企業間的差異體現在諸多方麵，因而對中央企業的監督可以按照不同的標準進行分類。按照股權結構分類監督，有利於與新的《公司法》相銜接，明確對國有獨資企業、國有獨資公司和股權多元公司的監督派出形式；按照行業性質和功能屬性分類監督，有利於優化監督的組織形式，突出不同行業特點及不同功能屬性的企業的監督重點，提高監督的針對性和有效性；按照企業規模分類監督，有利於合理配置監督資源，完善監督內容，提高監督的質量和效率。以下重點從股權結構、行業性質、資產規模和功能屬性四個方麵，對中央企業分類監督問題進行初步研究，探討對不同類型企業的監督形式、監督重點和監督方法。
（一）中央企業監督中麵臨的若幹情況
1.股份製改革步伐加快，中央企業的股權結構發生變化。根據黨的十六屆三中全會精神，國資委大力調整國有經濟布局和結構，加快推進中央企業股份製改革步伐。至2006年6月，國資委履行出資人職責的中央企業有166家，主要有三種組織形式：按《企業法》注冊設立的國有獨資企業、按《公司法》注冊設立或改製成立的國有獨資公司、股權多元公司。根據國有股所占比重的大小，股權多元公司又分為國有控股公司和國有參股公司。同時，股權多元公司中還存在投資主體均為國有股的國有多股公司，如中國廣東核電集團有限公司。
166家中央企業中，公司製企業共21家，占中央企業總戶數的13%，包括6家股權多元公司和15家國有獨資公司。其他145家均為國有獨資企業，占中央企業總戶數的87%。盡管目前中央企業中國有獨資企業還占絕大多數，但隨著中央企業布局和結構調整步伐的加快，公司製企業的比例將會越來越大。
2.中央企業廣泛分布於23個行業，行業跨度大。中央企業廣泛分布在石油石化、冶金、機械、礦業、電子、軍工、電力、化學、建材、醫藥、紡織、建築、地勘、交通運輸、倉儲、旅遊、通信、商貿、房地產、服務、科研設計、農林牧漁、投資等領域，涉及23個行業。在軍工、石油石化、電力、通信、航運、礦業等壟斷性較強的行業中的企業戶數，約占全部中央企業的25%；在冶金、機械、電子、化學、建築、建材、醫藥、科研設計和地勘等基礎性行業中的企業戶數，約占全部中央企業的37%；在市場化程度較高的商貿、投資、服務、旅遊、房地產、農林牧漁等行業中的企業戶數，約占全部中央企業的38%。
為加快推進國有經濟布局和結構的戰略性調整，做強做大中央企業主業，至2006年6月，國資委已重點選擇21個業務板塊作為行業主業，分四批確認公布了112家中央企業的主營業務，涉及石油石化、化工、電力、煤炭、航運、民航、電信、冶金、有色、建築、建材、電子、房地產、汽車、機械裝備、軍工、船舶、商貿、勘察設計、科技和投資等行業。目前國資委正在積極推進國有資本調整和中央企業重組，計劃到2010年，中央企業戶數調整和重組至80～100家，初步形成一批主業突出、技術先進、結構合理、機製靈活、具有自主知識產權和知名品牌、有較強國際競爭力的大公司大企業集團。今後中央企業調整和重組的步伐將會進一步加大。
3.中央企業大小不一，資產規模差別較大。自2003年以來，中央企業資產總量連續三年年均增長1萬億元。至2005年底，中央企業資產總額已達10.63萬億元，比上年末增長15%；淨資產4.65萬億元，比上年末增長18.1%，呈現出良好的增長勢頭。但不同行業間資產規模差異較大。據不完全統計，至2004年底，在中央企業所分布的23個行業中，行業資產規模最大的為電力行業，資產總額約占統計企業資產總額的二成以上；加上第二位的石油石化業和第三位的通信業，這三個行業的資產總額約占統計企業資產總額的近六成；而行業資產規模最小的旅遊業，資產總額不足統計企業資產總額的千分之一。在這些企業所處的行業中，資產規模最大的行業為最小的1200多倍。
另外，不同企業間資產規模相差也十分懸殊。據不完全統計，至2004年底，資產規模最大的公司，資產總額高達1萬多億元，而資產規模最小的公司不足3億元，最大的是最小的4000多倍。企業資產規模在1000億元以上（含1000億元）的有22家，資產總額約占統計企業資產總額的近七成。同時，有78家企業的資產規模集中在100億元以下，資產總額不足統計企業資產總額的3%，這部分企業主要是商貿、服務、農業、科研設計、地勘等行業的企業，其中有的行業將是中央企業逐步退出的領域，如商貿、服務業等。
4.具有政策性功能的企業占有一定比例。中央企業中主要存在兩種功能屬性的企業，一種是以經濟性功能為主的企業，以實現國有資產保值增值為主要目標；另一種是以政策性功能為主的企業，以完成政策性任務為主要目標。中央企業中以政策性功能為主的企業（以下簡稱政策性企業）主要是指中央企業中的軍工企業和其他諸如中國儲備糧管理總公司（以下簡稱中儲糧）、中國儲備棉管理總公司（以下簡稱中儲棉）、中國鹽業總公司（以下簡稱中鹽公司）等政策性企業。至2006年6月，166家中央企業中軍工企業有11家，分布在核工業、航空航天、兵器工業裝備、船舶、電子等領域，基本形成了較為完整的國防工業體係。近年來，軍工企業經營規模持續擴大，盈利能力不斷增強，寓軍於民、以民養軍的方針得到有效貫徹。
中央企業中的其他政策性企業，包括中儲糧、中儲棉、中鹽公司等。這類企業是國家實施宏觀調控政策的重要載體，主要承擔著國家政策性業務，其目標不是單純地追求企業經濟利益。這些政策性企業，在調節供求平衡、穩定價格、保護生產者利益和確保國家糧、棉、鹽安全等方麵發揮著重要作用。如中儲糧專職從事政策性業務，具體負責中央儲備糧（含食油）的業務管理，對中央儲備糧的總量、質量和儲存安全負總責，除經營與儲備糧油吞吐輪換直接相關的業務外，不從事其他商業經營活動。
（二）中央企業分類監督的必要性
1.有利於完善監督派出形式。不同股權性質的企業適用不同的法律依據，且治理模式也不盡相同。《公司法》調整的對象是有限責任公司和股份有限公司，有限責任公司中包含國有獨資公司。國有獨資公司按照《公司法》注冊設立或改造成立，《公司法》規定其監事會成員由國資委委派。股權多元公司存在多個投資主體，依據《公司法》建立健全公司股東大會、董事會和監事會，監事會是公司法人治理結構中專司監督職能的機構，由股東代表及職工代表構成，所有股東均需依照法定程序，在法定權限內，依法行使職權。國有獨資企業適用的主要法律依據是《企業法》，依據《國有企業監事會暫行條例》（以下簡稱《條例》）和《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱《國資監管條例》），由國務院授權國資委向國有獨資企業派出監事會。
從監事會工作的狀況來看，對中央企業中不同類型的企業均實行了外派監事會製度。對國有獨資企業和國有獨資公司實行外派監事會製度符合《公司法》和《條例》的規定，但向股權多元公司派出監事會則與《公司法》和《國資監管條例》不銜接，與股權多元公司的治理結構也不協調，個別企業存在著企業內部監事會和外派監事會並存的局麵。因此，應在與《公司法》相銜接的前提下，完善對不同股權結構的企業的監督派出形式，明確派出主體和派出範圍。
2.有利於提高監督的針對性。中央企業所分布的23個行業之間，市場競爭程度差異很大。有的行業市場競爭程度比較低，如石油石化、電力、通信、民航、國防軍工等行業，基本上處於一種行業壟斷和中央企業間內部競爭並存的市場格局。由於他們在國民經濟中具有重要的戰略地位，因此在某些行業中的產量（如民航業中的航線）或者價格（如電力產業中的電價）往往要受到國家的調控，不完全是企業的自主行為，企業的競爭空間被縮小。而部分企業則處於一般競爭性行業，像商貿、房地產、旅遊、服務、醫藥等，市場競爭程度相對比較高，企業需要依靠有效競爭和良好的經營管理，確保實現經營效益和國有資產的保值增值。
另外，處於不同市場競爭程度行業中的企業，經營管理難度也大不相同。市場競爭程度較低行業中的企業，企業發展或獲利中存在壟斷因素的影響，經營管理難度相對較小；市場競爭程度較高行業中的企業，企業發展或獲利主要依靠經營性因素的影響，經營管理難度相對較大。同時，市場競爭程度不同的企業，非經營性因素對企業績效的貢獻存在較大差異，因而出資人對企業盈利性的要求也應不盡相同。
從監事會工作的狀況來看，並沒有根據中央企業的行業特征，有針對性地開展監督檢查工作。有的監事會主席分管2個辦事處，2個辦事處監督6～8家企業，分布在不同的行業之中，由於行業間跨度大，對監督人員提出了很高的要求。目前1個辦事處3～4名專職監事很難適應這樣的工作要求，從而製約了監督效率。另外，辦事處之間相互獨立運作，缺乏交流，不利於總結共性問題，也不利於同行業企業之間進行分析比較，難以有效地提高監督的質量和效果。因此，有必要按行業性質進行分類監督，堅持行業相對集中的原則，優化監督的組織形式，根據專職監事的專業特長，合理配置監督隊伍。同時，對市場競爭程度不同的企業，突出不同的監督重點。
3.有利於優化監督力量配置。中央企業資產規模在不同行業之間、企業之間差異較大，且呈現高度集中的特點。一是主要集中在中央管理主要負責人的中央企業。據2004年底中央企業資產規模排序，前60名企業資產總額約占統計企業資產總額的九成以上，其中有48家是屬於中央管理主要負責人的中央企業範圍，這48家企業的資產總額約占前60名企業的九成以上。中央管理主要負責人的中央企業資產總額約占統計企業資產總額的近九成。二是主要集中在電力、石油石化、通信和軍工四大行業。這四大行業資產總量約占統計企業資產總額的近七成；而其他19個行業的資產總量僅占到統計企業資產總額的三成左右。三是主要集中在行業前3名的企業。如電力行業前3名的企業資產總額約占電力行業資產總額的近七成，冶金行業前3名約占七成以上，機械行業前3名約占近六成，通信行業前3名約占八成以上等。
另外，不同規模的企業在市場競爭程度和企業地位等方麵具有不同特征。資產規模較大的企業大都屬於資源型和壟斷型企業，市場壟斷程度普遍較高，且部分企業還承擔著國家政策性目標和任務。同時，資產規模較大的企業基本處於關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，如軍工、電力、石油石化、通信等企業，是體現國有企業控製力、影響力和帶動力的集中代表，在我國國民經濟和社會發展中處於支柱地位，發揮著主導作用。
從監事會工作的狀況來看，監督力量的配置與企業間資產規模的差異不盡協調。截至2006年6月，監事會共有35位主席，60個辦事處，每位監事會主席分管1～2個辦事處，每個辦事處一般配備3～4名專職監事和2～3名工作人員，每個辦事處負責3～4家中央企業的監督檢查工作。人員分配主要以辦事處為單位均衡配置，任務分配則主要按企業數量劃分，在各辦事處之間掌握平衡。工作中，辦事處為了盡可能多地獲取企業信息，降低監督風險，一般每年度對企業資產的檢查量要達到60%～70%左右。對於不同規模的企業而言，60%～70%的資產檢查量意味著工作量的極大差異。資產規模較大的企業一般管理層級多，組織結構和業務鏈條複雜，地域分布廣泛，在有限的時間內（一般實地檢查時間為2～3個月）完成60%～70%的資產檢查比例，僅僅依靠辦事處5～7人的監督隊伍，在實踐中是很難達到的，監督的質量和效果也難以保證。此外，對於資產規模相對較大的企業和資產規模相對較小的企業也缺乏具有針對性的監督重點。因此，有必要按資產規模進行分類監督，一方麵，堅持辦事處力量配置與企業規模大小相匹配的原則，合理、相機優化組合監督力量；另一方麵，針對不同規模企業的市場競爭環境、企業戰略地位和作用的不同，突出不同的監督重點。
4.有利於完善對特殊企業的監督。軍工企業主要服務於國家安全，其他政策性企業主要服務於國家的公共政策。除這兩類特殊企業之外的其他中央企業，則主要承擔實現國有資產保值增值的目標。這兩類企業的特殊性，要求對其監督檢查時不能單純地強調經濟效益，甚至不能把經濟效益目標放在第一位，應當研究製定能夠反映其特點的監督目標和監督內容。
軍工企業具有軍品與民品混業經營特征，其中，軍品業務又具有國家投資、國家經營和國家消費的特點。因此，對軍工企業中的軍品業務需要製定針對性強的監督目標和監督內容。軍品的國家消費特點，決定了軍工企業麵對的是一個獨特的軍品買方壟斷市場；軍工企業通過提供軍品能否實現經濟效益目標，在很大程度上受到國家對軍品需求狀況的製約。另外，軍品生產的投資者即是購買者，這就使得軍品有著特殊的價格效應。我國通常采用“法定價格”（價格與成本成比例）的辦法為軍品定價，這也正是為了協調投資者（即購買者）與經營者之間的利益矛盾。但同時軍品的這種定價方式也對監督重點的定位帶來一定影響。