陳抗把預算內收入占政府收入的比重度量扶助之手，用預算外收入和體製外收入占政府收入的比重度量掠奪之手，這本身不一定妥當。因為預算內收入內部本身就有掠奪之手的成分。比如我國增值稅屬於生產型增值稅，而不是消費型增值稅。其結果是在計算增值稅時，增值額不扣除納稅人購置的固定資產的支出以及計提的固定資產折舊，隻允許扣除屬於非固定資產的那部分生產資料。這是非常不合理的掠奪行為。而這一掠奪之手不是地方政府伸出的，而是中央政府伸出的。因為這方麵的立法權掌握在中央政府之手，而且增值稅的75%劃歸中央政府。另外，預算外收入或者製度外收入也不一定是掠奪之手。比如就拿體製外收入來說。為了修路，地方政府可能集資，然後用未來的路費收入流和基礎設施的資本化（使得周邊房地產升值）提供回報。這裏很可能涉及的是一種受益稅。在公共經濟學中，受益稅是最有效率的稅種，因為納稅人可以看到其付出的成本以及獲得的受益之間的對等聯係。
四 事實上的財政聯邦製
一些學者把中國的財政體製視為“事實上的財政聯邦製”。克魯格（Krug）等認為，中國的稅製改革（指分稅製財政體製改革）反映了國家（指中央政府和全國人大）、征稅部門和納稅人之間的互動。這種互動導致了所謂的“事實上的財政聯邦製”（de facto fiscal federalism），該術語強調了中國多級行政體製中的聯邦製特征並不體現為政治改革的結果，而是作為財政改革的副作用而出現。克魯格等主要通過分析存在許多事實上的稅製分權安排來說明“中國的財政聯邦製”。他們認為，中國的預算外收入和包稅製都是“中國財政聯邦製”的構成因素。中國存在兩個征稅係統，即國稅和地稅係統。盡管中央確立稅種、稅基和稅率，但是有效稅率最終取決於地稅係統的征稅努力，而且它的計算隻能在事後進行，即在地方征稅的實際稅率和收費已知之後。
根據我們在第四章的說明，“事實上的傳統財政聯邦製”應滿足所有傳統的財政聯邦製原則。我國的情況與此有區別：我國在滿足輔助性原則和維護個人自由與權利原則上有欠缺，並且無正式的傳統財政聯邦製的法律架構；而且，我國的體製應該隻是滿足了傳統財政聯邦製原則中的多數原則，並沒有完全滿足全部傳統財政聯邦製原則。比如我國的社會保障基本上都是分散管理的。異地之間缺乏最起碼的相互連通、承認和轉換（所謂“相對集中再分配原則”）。我國對國有企業提供流動資金，那更是在馬斯格雷夫財政聯邦製概念中的財政三大職能之外。
五 我國財政體製的定位：一種與財政聯邦製原則的比較
除了上述有關中國財政體製的各種聯邦製說法之外，大量存在的說法是中國具有某些財政聯邦製的特征。這種看法比上述“市場維護型聯邦製”、“中國式的聯邦製”或者“事實上的財政聯邦製”的提法更貼近現實。按照我們在這裏梳理的定義，說這個體製為準財政聯邦製，是指我國具有準傳統財政聯邦製的結構。我國的財政體製，根據分類標準，可以認為我國滿足“事實上的傳統財政聯邦製”標準中的一大部分標準，一小部分則沒有滿足，因此總體上屬於“準財政聯邦製”，而且這種準財政聯邦製沒有聯邦製的正式名分，隻是事實上如此。
因此，“準財政聯邦製”是我們對中國財政體製的較合適定位。我們按照中國財政體製的分權製衡程度以及新提出的“完美型財政聯邦製”原則來申述具體的理由。
首先，我國的財政體製在總體形式上是財政集權體製，但有著有限的正式分權，所謂財政集權前提下的分權，還有一定程度的事實分權和事實製衡，地方政府也有著一定程度的事實上的自主權。一是中央和省之間有著正式上和事實上的行政分權，有著一定程度的事實上的製衡：我國推行“下管一級”的體製，其中中央負責確立中央和省之間的分稅製財政管理體製；由各省級政府確立省以下財政管理體製。中央不可能自上而下控製整個財政管理體製，一般規定省對本轄區內財政管理體製有著較大的自主權；省有對中央形成事實上的製衡關係（比如某種討價還價、倒逼機製和其他收入動員機製），但不屬於正式化、製度化的製衡。二是地方政府組織法對各級地方政府的政府事務主辦和管理事權（所謂職權）規定得過於籠統，而且下級政府必須執行許多由上級政府決定、命令、交辦的事情，但地方政府有著一定的對策性行為以部分抵消上級政府的要求。這裏，有關政府事務主辦和管理事權的決定權掌握在上級政府手裏。這一決策權的行使並非是無止境的：比如上級政府需要顧及有些公共產品和服務就是地方性的，由上級來提供既無必要，也多有不便，而且成本可能反而高，這也部分解釋了為什麼大量公共產品與服務是由地方政府提供這一現狀。此外，如果上級政府交辦的事務過多、任務過重，地方政府一般會采取對策性行為，比如強調經費、人力不足等等，或者消極應付上級任務，更為甚者，地方政府也可能采取欺騙上級的對策（比如往上虛報糧食儲備數量）。不可否認，上述的財政權力集中安排格局導致政府事務主辦和管理事權往往總體上仍然會向下級政府轉移。三是在形式上，我國的財政收入、稅費立法權都高度集中，下級政府仍然通過采取策略性行為獲得一定程度上的事實上的自主權，對上級形成一定程度的事實上的製衡。上級政府通過分稅或者分成辦法集中了較大的財政收入份額，而且稅收立法權集中在中央，收費立法權集中在中央、省和較大的市，但最終仍需要由中央掌握和控製。下級政府有著巨大的空間采取策略性行為：它們通過爭取稅源或者征收附加稅費獲得部分事實上的稅費立法權；它們大規模舉債，這也相當於一種事實征稅權，因為債務會形成一種倒逼機製，最終需要在將來有人償還；安徽某村村委會還一度征收“宅基稅”；它們規定了大量地方自行收費項目，還私下實施減免稅費規定。這意味著地方政府有著一定程度的事實稅費立法權和收入權。四是支出權劃分模糊，總體上的支出責任（支出權）和支出主要落在地方政府，很多教育、衛生、城市建設之類的支出責任（支出權）和支出也如此，外加預算外、債務和製度外支出、土地出讓金支出等等支出，總體上看使得我國在形式上屬於財政分權度最大的國家之一，但大量專項轉移支付卻是財政集權的體現。我國中央和地方支出責任（支出權）的劃分非常籠統，除了中央層麵的國防和外交支出外，其他支出責任基本上雷同。地方各級政府之間的支出責任也基本上雷同。由於大量地方公共產品與服務本來就需要地方政府出麵提供和管理，地方政府相應的支出份額就比較大。這種地方支出需要構成一種倒逼機製，要求占了財政收入中一大份額的上級政府提供轉移支付要彌補地方收支缺口。而上級政府各部門為了維持部門利益，傾向於多提供專項轉移支付而非財力均等化目的的一般性轉移支付。
六 未來展望：財政聯邦製？
至此，我們看到了展示了我國與完美型財政聯邦製的差距（見第四章）。我們是“準財政聯邦製”國家，其財政體製既沒有實現經濟效率，也沒有實現憲政效率。我們在幾乎所有各條修正後的財政聯邦製原則和完美型財政聯邦製原則上均存在差距和改進的空間。
傳統的財政聯邦製對我們利用地方政府競爭所能帶來的好處是一個巨大的威脅，而且其“仁慈型政府”預設明顯不符合中國的現實。“仁慈型政府”可以作為要求提出，但不能指望政府的仁慈性。我們需要確立一整套規則，從政府的自利性預設出發確立一整套規則和原則，為地方政府在財稅領域的競爭確立秩序框架。這一套規則和原則就是上述修正後的財政聯邦製原則和完美型財政聯邦製原則。按照這些原則，我們要對各級政府進行限權，在此基礎上賦予其對應的職能、事權、支出責任和收入權。這套“財政憲法”規則需要以財政基本法或者類似的立法方式確立。
很顯然，財政聯邦製原則對於經濟和政治領域的地方政府競爭往往是鞭長莫及的。這裏，市場維護型聯邦製的原則，也就是那些市場維護型聯邦製的條件，可以作為補充性的、在經濟和財政兩大領域的地方政府競爭秩序框架大力推行。其做法是努力實現溫格斯特的“市場維護型聯邦製”五大條件。這裏尤其需要關注建立共同市場和各種分權製衡安排的製度化。鑒於建立共同市場的核心是反對地方保護主義，它主要涉及政府之間的關係調節，因此屬於行政法甚至憲法的範疇。比如美國憲法規定國會有權管理同外國的、各州之間的和同各印第安部落的貿易，而且美國的政府之間是可訴的。要解決地方政府競爭當中出現的糾紛，比如地方保護主義，單靠上級政府的“下管一級”做法是不夠的，引入政府之間的“可訴性”也許是較為妥當的解決途徑。
至於政治領域的地方政府競爭，這方麵的討論超越了本書的論述範圍。但是，引入一整套的憲政規則和地方民主無疑是必要的步驟。
參考文獻
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