針對調整時期某些方麵集中過多的狀況,適當下放一部分企業歸地方管理,是應該的。但是問題在於:第一,不加區別地下放,下放過多,將一些顯然不應該下放的、關係國計民生的大型骨幹企業也下放了。結果,地方管不了,不得不仍由中央部門代管,繼續按"條條"下達生產計劃、供應物資,地方實際上主要管勞動和資金,造成中央、地方多頭多層管理,人權、財權、物權、計劃權相互脫節,使企業形成"多頭領導","婆婆多"、辦事難的狀況更加發展,企業的管理效率進一步降低。
第二,下放過急、過猛,組織工作沒有跟上,打亂了原有協作關係,新的協作關係又未能及時建立起來,使企業的正常生產秩序難以維持,生產經營的經濟效果大大降低。1970年工業勞動生產率比1969年提高了10%,而1971年、1972年則分別比前一年下降了0.2%和1.5%。1976年全國工業企業的資金利潤率隻及1965年的一半,虧損企業達到1/3,虧損金額達到73億元。盲目下放企業,是造成經濟效益下降的原因之一。
二、實行財政收支、物資分配和基本建設投資的"大包幹",沒有取得預期的效果我國的經濟管理體製,在很大程度上是以企業的隸屬關係為轉移的。企業隸屬關係變了,相應地,計劃的上報下達,資金的上解下撥,物資的集中分配,以及勞動力的安排等都要隨之發生變化。因此,在《第四個五年計劃綱要(草案)》確定下放企業的同時,就提出了實行財政、物資和基本建設投資的"大包幹",以擴大地方的財權、物權和投資權。
(一)財政收支"大包幹"。1970年擬訂的《第四個五年計劃綱要(草案)》,要求大力發展地方工業,為實現這個要求,沒有相應的財力保證是不行的。因此,隨著企業的下放,又提出了下放財權的問題。在《第四個五年計劃綱要(草案)》中規定:實行財政收支大包幹。在國家統一預算下,對省、市、自治區試行定收定支,收支包幹,保證上繳(或差額貼補),結餘留用或者全額分成、收入留成的辦法。1977年,全國開始實行"財政收支包幹"的體製。國家財政收入除中央部直接管理的企業收入和海關關稅收入歸中央外,其餘全部劃歸地方;國家財政支出除中央部門直接管理的基本建設、國防戰略、對外援助、國家物資儲備等支出歸中央外,其餘也全部劃歸地方,由地方統籌安排。各地方的預算收支經中央綜合平衡,核定下達,收入大於支出的,按包幹數額上繳中央財政;支出大於收入的,由中央財政按差額數量包幹給予貼補。在執行中,超收或結餘都歸地方支配使用,短收或超支由地方自求平衡。這種"大包幹"的財政體製,在大批中央企業、事業單位下放地方管理的條件下,大大地擴大了地方的財政權限。
上述辦法執行後,取得了一定的效果。但是,也很快暴露出新的矛盾:一是收入打不準。年初分配給地方的財政收入指標難以做到完全符合實際,執行中出現了一些事前意料不到的因素,形成有的地區超收很多,有的地區沒有超收,甚至短收,地區間機動財力過於懸殊,苦樂不均;二是就一個地區看,有的年份超收較多,有的年份超收很少,甚至短收,機動財力不穩定,也不便於地方統籌安排;三是超收的全部歸地方支配,短收的不能保證上交,還要中央補貼,實際是包而不幹;四是有些地區把財政包幹指標又層層包到地區和縣,造成地方機動財力過於分散,等等。鑒於以上弊端,實行一年後就不得不對包幹辦法作出部分修訂,規定年終支出結餘仍留歸地方。超收不滿1億元的,全部歸地方,超過一億元的,超收部分上交中央財政50%。即使作了這些修訂,弊端仍然沒有克服。1972年預算執行的結果,全國14個地區超收,地方分得9.3億元,而15個地區短收21.8億元,不僅不能上繳,反要中央補貼8億元,結果中央財政負擔了29.8億元,增加了中央財政平衡的困難。
1973年又再次修訂財政體製,在華北、東北地區和江蘇省試行"財政收入固定比例留成"的辦法。即財政收入按固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指標包幹。這種辦法保持了財政收支包幹的基本精神,使地方能有一筆比較穩定的機動財力,超收還可再拿一點分成;有利於促進地方積極組織收入。但它的弊病在於收支不掛鉤,收入短少了,支出仍按原定指標,結果造成花錢在地方,平衡在中央。因此,這種辦法也沒有能按原計劃推廣。
從1976年起又改為實行"定收定支,收支掛鉤、總額分成、一年一定"的辦法。地方多收可以多支,少收則要少支,既保證地方有較穩定的機動財力,也可以使收支掛鉤。這一形式與1959年實行過的"收支掛鉤、總額分成"的體製基本一樣,隻是地方財政收支的範圍擴大了,機動財力增加了。過去一個省的機動財力,一般大省一年5000萬元,小省隻有2000萬元。1976年按固定數額分給地方的機動財力就達21億元,加上地方預備費10.7億元,共計31.7億元,平均每省1億元以上。