圖密善是位嚴厲的統治者，他對負責行省統治的總督總是嚴加監督。涅爾瓦認為這樣做有損元老院的聲譽，完全放棄了對總督的監管。然而，這樣做的結果很快顯現出來。剛進入圖拉真時代，行省人民對總督行為不端的指控大幅度增加。在羅馬，總督任期內不允許對其提起訴訟，必須等他的任期結束。每當這時，像塔西佗和小普林尼這樣的元老院議員兼辯護律師，他們或受行省人民的委托作為公訴人，或受前總督委托作為辯護律師參與此類案件。對於新出現的這一情形，盡管他們曾經把圖密善批得一無是處，大概也不得不承認放棄監管的結果就是如此嚴重。因為，這些案件的審判結果，幾乎無一例外都是行省人民獲得勝訴。
圖拉真與元老院不同，他對圖密善沒有憎恨的感情，所以才更真切地認識到對總督疏於監管的弊病。再加上他其實和圖密善一樣，深知行省治理的好壞關係到帝國的整體命運。
按規定，元老院行省不歸皇帝管，派到這些行省去的總督也是從元老院內部擔任過執政官的議員中選舉產生。當然派往皇帝行省的總督，任命權在皇帝手上。圖密善不分皇帝行省和元老院行省，對所有總督一律加以嚴密監管。圖拉真即位的年齡恰恰是圖密善死去的年齡。盡管在對總督進行監管的想法上，他與圖密善是一致的，但是他的做法更加靈活。如果行省人民指控頻繁，需要進一步加強監管的行省是元老院行省，圖拉真首先會把這個行省暫時收歸為皇帝行省。這樣一來，作為皇帝管轄的行省，皇帝就可以任命他認為有利於恢複該行省秩序的合適人選做總督。
解決空洞化的對策
圖拉真還提出了圖密善沒有提過的法案。在元老院會議上，圖拉真用他“話中流露出來的真情實感、充滿自信的語氣、不怒自威的神情、真誠率直的目光”，呼籲議員們通過了一條法案，內容是要求作為羅馬社會領導者階層的元老院議員把至少三分之一的資產投資到意大利本土。
當時，羅馬的主要產業還是農業。但是，在尤裏烏斯·愷撒提出振興自耕農的《農地法》以後，農業在意大利本土變成了中小自耕農占絕大多數的格局。這些中小自耕農都是羅馬公民權所有者，因此他們又是有權者。而這條法律沒有涉及的行省大多以大規模農莊為主。給人的感覺好像意大利本土是中小企業集中的地方，行省才是大企業雲集的地方。隨著這種差距越來越明顯，作為有產階級的元老院議員自然把投資的目標轉向了行省。畢竟投資大企業比投資中小企業更安全而且獲益也更高。隨著“羅馬統治下的和平”漸趨穩定，本土和行省在安全方麵的差別也在不斷縮小，而行省出身的元老院議員的人數增加也加速了投資行省的這一趨勢。甚至有議員放言說，自己在意大利本土隻有位於首都羅馬的家和海邊的別墅，其餘資產全部投資到行省了。如果對這種狀況繼續放任不管，顯然，作為帝國中心的意大利本土將會出現空洞化現象。
圖拉真提出這條法案，目的就是為了防止出現這樣的狀況。他所提出的三分之一資產也是現實的。因為如果要求所有資產都投入意大利本土，一定會有人設法尋找其他出路。如此一來，再好的法律也會變成一紙空文。
議員們可能也認為三分之一可以接受。總之，這個法案順利獲得通過，並很快付諸實施。在小普林尼留下來的一封書信中提到，意大利本土內，從主人家的宅邸到農業生產所必需的農地、農民住宅以及勞動場所都已經完善，並且意大利本土內的大麵積農耕地將升值。可以想象得到，在圖拉真提出這條法案後，一定有為數不少的元老院議員不得不從投向行省的資金中撤回一部分轉而投向本土。事實上，投資本土農業還可以得到利息上的優惠。
意大利本土農業的健康發展才是保障帝國中心穩定的關鍵所在。對此，就連那些聲譽不佳的皇帝們也有同樣的認識。所以在那些皇帝的時代裏，意大利中小自耕農們得到了很多實惠，其中之一就是享受利息上的優惠政策。通常，年息率為12%。但是，羅馬有一個政府機構，說它是“中小企業金融國庫”想必也沒有什麼不妥。因為向這個機構貸款，年息率隻要5%。即使是大規模農莊，如果該農莊在意大利本土內，向這個機構貸款的年息率好像也隻要6%。而且不管是中小自耕農，還是大規模農莊，申請貸款時雖然需要提供擔保，但是沒有規定本金的歸還期限。所以，實際上等同於永久性貸款，每年隻需支付5%—6%的利息即可。