四、路監司、州通判建置思想
（一）路監司建置思想
宋代路級監司究竟指哪些機構和官員，史學界說法不一。筆者認為監司也是一個動態發展的過程，但一般說來，人們習慣把轉運司、提點刑獄司（以下簡稱提刑司）、提舉常平司（以下簡稱常平司）統稱為監司。
宋代監司製度在中國古代頗具特色，其反映的思想有三個方麵值得注意。
1.監司通過分割地方路級事權達到加強中央集權
宋真宗景德四年（1007年）之前，轉運司掌握一路的大權，但宋朝皇帝又疑其權太重，不願把一路大權長期集中於轉運使手中，陸續設置了提刑司、常平司等，以分割轉運司的事權。大致說來，轉運使為各路長官，經度一路全部或部分財賦，而察其登耗有無，以足上供及郡縣之費；歲行所部，檢查儲積，稽考賬籍；考察郡縣，舉刺官吏，並以官吏違法、民生疾苦情況上報朝廷。提刑司負責本路司法刑獄、巡察盜賊；督責一路無額上供、經總製錢物、封樁錢物等；監察舉劾地方官吏。常平司掌各路役錢、青苗錢、義倉、常平倉、賑濟、水利、茶鹽等事，與轉運司、提刑司分管各路財賦，並監察各州官吏。宋代強化封建中央集權製的一個重要理念是寓職權於集權與分權的對立統一之中，與軍事上的強幹弱枝、政治上的內外相維相互為用。一方麵，宋代皇帝高度集權，大權獨攬，無權不總；另一方麵，臣下是事事分權，有權不專。其中一個重要的表現就是地方路級轉運司、提刑司、常平司的職權有所分工，並各自隸屬於中央不同的部門。南宋呂祖謙指出：景德年間置提刑司，“實分轉運使之權”。提刑司“雖專以刑獄為事，封樁、錢穀、盜賊、保甲、軍器、河渠事務浸繁，權勢益重，而轉運所總，惟財賦綱運之責而已”《文獻通考》卷61《職官考十五》。。而且提刑司經常作為轉運司的對立麵，向中書（或尚書、尚書戶部）、內庫和樞密院負責。如《長編》卷292載：“諸路上供金銀錢帛應副內藏庫者，委提刑司督之；若三司、發轉運司擅折變、那移、截留致虧本庫年額者，徒二年。”這裏提刑司作為內庫在路級的代理人，負責監督三司、發運轉運司，以保證內庫錢物的征調。又如常平司分奪轉運司督察一路財賦大權中最重要的就是分領常平義倉，並向宰相的理財機構——司農寺負責。如元豐元年（1078年）十月，判司農寺蔡確言：“諸路提舉常平司舊兼領於轉運司，極有擅移用司農錢物。自分局以來，河北東路提舉司申轉運司所移用錢二十餘萬緡，江東提舉司申轉運司所移用錢穀十二萬餘貫石，蓋轉運司兼領，則不能免侵費之弊。”《宋會要·職官》43之5.這種分權有利於地方路級監司之間互相製衡牽製，防止大權旁落。
2.監司通過互察、互申，共同參與某項事務達到互相監督
如宋代提刑司在監司互察中對轉運司、常平司經手的錢糧賬目進行驅磨點檢。徽宗崇寧元年（1102年）九月二十八日，“仍令本司（轉運司）各開析每歲錢穀出入名數，具冊關提點刑獄司驗實結罪保明，繳奏送尚書戶部。若故為隱匿及虛立支費，論如上書詐不以實律”《宋會要·食貨》49之24~25.。此外提刑司在監司考核互申中對轉運司進行監督。崇寧元年（1102年），令“歲以錢穀出入名數報提刑司保驗，以上戶部；戶部歲條諸路轉運使財賦虧贏，以行賞罰”《宋史》卷179《食貨下一》。。
由於常平司經常並入提刑司，或與提舉茶鹽司合為一司，因此，提刑司對常平司的監督在史籍中不多見。茲舉一例以窺一斑。熙寧八年（1075年）八月，司農寺言：“本司（常平司）點檢諸路拘賣坊場、河渡、鹽井、碾磑之類，簿書滅裂，欠失官錢。欲委提點刑獄司選官，取自拘賣以來至今年終文案並敕條驅磨，申寺點檢，校其驅磨精粗，案為賞罰。”從之《長編》卷267.。
同樣在監司互察中常平司也可對轉運司、提刑司進行監察，如常平司在分管諸路財賦中對提刑司所經手的錢物進行驅磨點檢。政和三年（1113年）十月十七日，戶部尚書劉炳等奏：“近年以來，所收約八九十萬貫，比舊大段數少虧損，省計緣無額上供，雖有窠名而各無定數。從前據憑場務收到數目申州驅磨報提刑司，本司備申省部拘催起發，若供申隱落，止有斷罪約束，即無點檢告賞之文。兼近承朝旨令諸路常平司驅磨到崇寧元年至大觀三年侵使隱落上供無額錢，總計一百七十餘萬貫，金銀物帛一十萬餘斤兩等，如此顯有陷失錢物，蓋為未有勸賞致所屬不肯盡公點檢驅磨。”《宋會要·食貨》51之41.
宋代監司還通過對某些事務共同參與處置，使之同時與地方幾個部門聯係起來，有利於它們之間的互相製約和監督，防止由一個部門包辦，易於隱瞞、營私舞弊等。如在財政分配上采取分隸製度，即州軍一些項目的賦入按比例直接分隸本路轉運、提刑、常平司等，或各項專款專用，特設專門賬籍，與本州軍別項賦入分開管理。如紹興五年（1135年）每出納1貫征頭子錢30文，“其十五文充經製窠名，七文充總製窠名，六文提、轉兩司，二文公使支用”《建炎以來朝野雜記》甲集卷15《總製錢》。。又如宋徽宗時，“詔諸路凡奏戶口，令提刑司及提舉常平司參考保奏”《宋史》卷174《食貨上二》。。以現代控製論的觀點看，一些重要職權由數個部門共同負責，可以自動起到防弊糾錯的作用。
3.轉運司、提刑司和常平司雖然職權各不相同，但都擁有監察地方官吏的職責，號稱“外台”
宋代監司的主要職能是“臨按一路，寄耳目之任，專刺舉之權”《宋會要·職官》45之21.，皇帝不斷下詔強調監司的職能以刺舉為主。如北宋鹹平六年（1003年）十一月，宋真宗下詔：“監司之職，刺舉為常。”《長編》卷55.宋代對地方各級官府的糾察是逐級負責，一般有較嚴格的職權界限，“州縣令監司按劾，監司令禦史台覺察”《建炎以來係年要錄》卷90.。由此可見，監司按劾的對象是州縣官吏。具體而言，宋代監司刺舉州縣官吏的內容主要包括以下五個方麵：
（1）刺舉貪贓者。刺舉部內官吏貪汙，是宋代監司的首要職能。寶元二年（1039年）八月，宋仁宗下詔：轉運使副、提點刑獄至所部百日，如果部下有犯贓者，則“坐失按舉之罪”《長編》卷124.。南宋紹興四年（1134年）五月，高宗“詔監司郡守常切機察贓吏犯法”《皇宋中興兩朝聖政》卷15.。景定二年（1261年）正月，理宗詔令：“監司率半歲具劾去贓吏之數來上，視多寡為殿最，行賞罰。”《宋史》卷45《理宗五》。由以上所引史料可知，按察贓吏是監司的主要職責，如監司失於按察舉劾則要受到處罰，按劾贓吏是考核監司的重要內容。
宋代，監司按劾地方官貪贓的記載於史籍屢見不鮮，茲各舉一例以窺一斑。如慶曆四年（1044年），兩浙路轉運使邵飾和同提點兩浙路刑獄公事柴貽憲，均因知秀州錢仙芝贓敗不即按舉而降黜，邵飾降知洪州，柴貽憲降宣州兵馬都監《宋會要·職官》64之44、48.。慶曆二年（1042年）十一月六日，“前知台州周曄特降一官，以浙東提刑李大性奏曄昨擅將常平等米以新易陳，虧少萬數”《宋會要·職官》73之66~67.。南宋著名學者朱熹在為浙東提舉常平官時，“按劾贓吏”，“一路肅然”謝維新：《古今合璧事類備要·後集》卷70《提舉》，文淵閣四庫全書本。。
（2）察舉不盡職責者。熙寧四年（1071年）三月，神宗下詔：河北、京東路轉運司和提刑司“察所部知州、通判、都監、監押、巡檢、知縣、縣令不職者以聞”《長編》卷221.。紹興六年（1136年）四月，常平司奏劾筠州的高安、上高兩縣當職官“賑濟乖方，至有盜賊竊發，殍亡暴露，田畝荒萊，饑民失所”。高宗下詔：“筠州高安、上高兩縣當職官各先次特降一官放罷。”《宋會要·食貨》57之18.
（3）察舉昏庸無能、年老病弱和怠惰政務者。太平興國六年（981年）三月，宋太宗下令諸路轉運使察舉部下官吏，“有罷軟不勝任、怠惰不親事”者，“條其事狀以聞”《長編》卷22.。皇祐年間，宋仁宗下詔：“少卿監以下，年七十不任厘務者，外任令監司、在京委禦史台及所屬以狀聞。”《宋史》卷170《職官十》。南宋紹興十五年（1145年）七月，宋高宗命監司“審察縣令治狀顯著及老懦不職者，上其名以為黜陟”《宋史》卷30《高宗七》。乾道元年（1165年）七月，宋孝宗詔“諸路監司將見任老、病守臣，限一月公共銓量聞奏”，如果“監司、守臣互為容隱，禦史台覺察以聞”《宋會要·職官》45之26.。
（4）舉劾征收賦稅中的不法行為。州縣官征收賦稅是一項政策性很強的事務，如征收不當，或會減少封建政府的財政收入，抑或會激化社會矛盾。因此，宋代曆朝比較重視通過監司監督州縣官的征收賦稅，按劾其不法行為。宋代路這一級主要通過轉運司考核監督地方官以及分管茶、鹽、酒稅、諸場務的官員，來督促管理地方財政收入。景德元年（1004年）規定：“自今宜令轉運司遍諭所部，批書曆子，明具州縣元管主、客戶口，在任至替逐年流移歸業，件析口數，招添賦稅，明言實納色額，不得袞同增加，並以在任走失戶稅次年歸業者忘為勞績。應監場務須具租額，及前界遞年實收錢數增虧，比類批書，敢於庇覆隱漏，幹係官吏悉論以違製，或官吏為形勢所抑，徇情批書不實，亦許經新到任官陳首，令具奏聞，當行指揮。應會問之司宜專行點檢，依理關報，不得輒有增減。”《宋會要·職官》59之5~6.宋代諸路常平司不僅要督責所屬州縣按時拘收常平錢穀，而且對不按時按量收糴者上奏朝廷。乾道四年（1168年）六月七日，孝宗“詔諸路提舉常平官督責所部州縣，候秋成日，將人戶合納之數，依條限拘催，盡實收樁，仍以見管錢，依時收糴，不得違戾，及依已降指揮，每歲春季躬曆所部州縣盤量見在米斛，具數聞奏”《宋會要·食貨》62之43~44.。
宋廷一方麵令監司督察州縣按時按量征收賦稅，另一方麵又不允許州縣違製加征、濫征，違者委監司按劾奏聞。高宗紹興十年（1140年）九月，明堂赦文規定：州縣百姓輸納租稅，監官勒索百姓多收者，“仰監司嚴加檢察，如尚或蹈襲違戾，並仰按劾奏聞”《宋會要·食貨》68之4.。孝宗淳熙三年（1176年）四月，詔雲：“諸路州縣受納人戶苗米，往往過數多收鬥麵，重困民力，令諸路監司覺察以聞。”《宋會要·食貨》68之12.光宗紹熙二年（1191年）十一月南郊赦道：“催科自有省限，州縣往往不遵條法，先期預借，重疊催納”，有的甚至“倍加鬥麵，非理退換”，“仰監司嚴加覺察，如有違戾，按劾聞奏” 《宋會要·食貨》68之15.。
（5）按劾州縣殘害百姓者。宋代最高統治者意識到為了使趙氏王朝長治久安，必須緩和各種社會矛盾，其中一項重要措施就是令監司按劾州縣殘害百姓。如北宋至和年間，淮南地區發生蝗災，山陽縣尉李宗殘害請求治蝗的百姓，強迫他們吞食蝗蟲，致使吞食者“吐瀉成疾”。提點刑獄孫錫奏劾李宗，仁宗罷免了其官職孫逢吉：《職官分紀》卷42《縣尉》，文淵閣四庫全書本。 。紹興九年（1139年）四月，高宗詔令新複諸路監司、帥臣“按劾官吏之殘民者”《宋史》卷29《高宗六》。。寧宗朝《慶元條法事類》卷7《監司巡曆》則規定：“諸監司每歲點檢州縣禁囚淹留不決，或有冤濫者，具當職官職位、姓名，按劾以聞。”
（二）州通判建置思想
宋代官製的一個突出現象是機構廢置分合無常，職掌變動頻繁。但通判相對穩定，終兩宋一直存在。通判在州郡的地位特殊，作用甚大，其中有以下兩個方麵的建置思想值得注意。
1.通判既是州郡副長官，又是州郡監察官
宋初置通判，其本意原是為了監督那些剛歸順中央的偽官。史載：“太祖乾德四年十月，詔應荊湖、西蜀偽命官見為知州者，令遂處通判或判官、錄事參軍，凡本州公事並同簽議，方得施行。時以偽官初錄，慮未悉事，故有是命焉。”《宋會要·職官》47之2 。由於通判地位的特殊，權力很大，其被朝廷信任的程度往往超過知州，所以宋初通常淩駕於知州之上，“多與長吏忿爭，常曰：‘我監州也，朝廷使我來監汝。’長吏舉動必為所製”《長編》卷7.。“太祖聞而患之，下詔書戒勵，使與長吏協和，凡文書，非與長吏同簽書者，所在不得承受施行。至此遂稍稍戢。”歐陽修：《歸田錄》卷2，中華書局點校本，1981年版。
元豐改製後，通判正式被確定為地方州郡副長官：“知州掌郡國之政令，通判為之貳。”《宋會要·職官》47之11.據《哲宗正史職官誌》記載，通判的職權是“掌倅貳郡政，凡兵民、錢穀、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，可否裁決，與守臣通簽書施行。所部官有善否及職事修廢，得刺舉以聞”《宋會要·職官》47之62.。這時的通判雖作為副長官，但仍保持了與守臣通簽書施行的製度，也就是說仍擁有監督知州之權，而且其監察對象從知州擴大到所部官吏。
南宋從高宗到寧宗時期，通判對知州擁有很大的監督權。紹興二十六年（1156年）四月三日，“詔應自今知州通判互論不法事件，須拘留在任，選委監司之清正有風力者依公究治，取見詣實曲直情狀具奏施行，從左正言淩哲言。比來守倅間有互相詆訐者，臣僚論列，乃欲先次並罷故也”《宋會要·職官》47之68~69.。知州與通判可互論不法事件，互相詆訐，而且旗鼓相當，使得朝廷不得不選清正有風力者依公究治。慶元元年（1195年），有臣僚提出省去邊地文臣倅貳，寧宗曰：“郡有倅貳，正如諸軍統製之有副也，互相糾察，豈容省去！”《宋會要·職官》47之48.
宋代通判的建置定位思想值得探究。宋初太祖為了讓通判能監督那些剛歸順中央的偽官，賦予通判特殊的地位與很大的權力，但其結果是通判常淩駕於知州之上。元豐改製正式確定通判為州郡副長官，但仍有很大的權力，仍然監督知州及所部官吏。宋代朝廷之所以賦予通判這種特殊的地位和如此大的權力，其用意就是使其能有效地監察州郡長官。南宋初年，通判對知州的監察曾有所削弱，“通判既壓於長官之勢，恣其侵用，莫敢誰何”《宋會要·食貨》35之27.。其主要原因是“通判出於帥守之門，則於州事無所執守，視過咎無敢刺舉”⑤《皇宋中興兩朝聖政》卷13.。對此，朝廷規定：“諸州通判見任守臣所辟者，並罷”⑤《皇宋中興兩朝聖政》卷13.；“守臣毋得薦舉通判”《皇宋中興兩朝聖政》卷47.，借此來加強通判對知州的監督。
2.通判監察州郡的內容
宋代通判作為州郡監察官，擁有全麵監察地方州郡的職責，其內容主要有以下五個方麵。
（1）對知州及屬下官吏皆可按察。如大中祥符年間，邊肅“知鎮州，以公費錢質易規利，又遣吏部強市民羊及買女口，通判東方慶等列狀於州”《宋會要·職官》64之22.。為督促監察官勤於糾察，朝廷規定失察者要受到處罰。“知、通若部內官一員犯贓至流而失於按察，以致朝廷采訪、民吏訴論，或禦史台彈劾者，別聽旨施行”《宋大詔令集》卷192.。如張觀“通判解州，會鹽池吏以贓敗，坐失舉劾，降監河中府稅” 《宋史》卷292《張觀傳》。。朝廷還對通判糾察贓吏進行考核。建炎三年（1129年）十月，“詔諸路按察官自通判至監司，歲具發摘過贓吏姓名，置籍申尚書省，以為殿最。即有失察而因事聞者，重譴之”《建炎以來係年要錄》卷28.。
（2）監視錢穀出納，防止差錯作弊等事。古代財經管理中最容易出漏洞的是財物的出納。宋代規定：“州郡倉庫一出一納，並須先經由太守判單押帖，次呈通判，呈僉廳簽押俱畢，然後倉官憑此為照，依數支出。”《名公書判清明集》卷1《倉官自擅侵移官米》。徽宗時規定：“天下勘給官吏軍兵請受及勘支官物，並須先由糧料院批勘，封送勾院點檢，勾勘訖，倉庫方得依數照支。今天下州府糧料院批勘，而判勾即皆專委通判，蓋通判是本州按察官，使之判勾，則其勢可以點檢糧料院違條妄支官物及諸般差錯作弊等事。”《宋會要·職官》57之50.簡言之，官吏軍兵請受及勘支官物，必須先經通判勾勘，確認無誤後方可支領。南宋時，諸總領所屬下審計院或審計司一般由通判兼《宋史》卷167《職官七》。，諸官兵幫勘請給等，必須經審計官事先審核無誤後，方準予支給。宋代，不僅支領錢物事先要受通判審查，而且錢物支出後，有關簿曆還要經通判複核，方能準予注銷。如開寶四年（971年）十月，“詔應州有公使處，知州與通判同上曆支破”《長編》卷12.。