一、考核官吏機構建置思想
宋代，在對官吏的考核中，中央主持考核的機構經曆了多次變化。宋初設有流內銓，掌文官自初仕至幕職州縣官之銓選注擬和對換差遣、磨勘功過等事。還設立三班院，負責對武官三班使臣的考課、注擬、酬賞等。太宗太平興國六年（981年），置京朝官差遣院，主管少卿監以下京朝官考課、注擬、差遣事宜。淳化三年（992年），設立磨勘京朝官院和磨勘幕職州縣官院，總稱磨勘院，主管對京官、升朝官和幕職、州縣官的考核事宜，並命中書或兩製臣僚校其能否，以施賞罰。淳化四年（993年），改磨勘京朝官院為審官院，並差遣院入審官院，掌考校京朝官殿最，敘其爵秩而詔於朝，分擬內外任使而奏之。同年，改磨勘幕職州縣官院為考課院，其職掌仍磨勘幕職州縣官功過，引對黜陟。不久，又以其事歸吏部流內銓。熙寧三年（1070年），改審官院為審官東院，主管文臣京朝官以下考核功過、定其官爵品級、注擬差遣等事。同時，設置審官西院，主管武臣門祗候以上到諸司使等磨勘、注擬差遣等。元豐改製後，改審官東院為吏部尚書左選，流內銓為吏部侍郎左選，審官西院為吏部尚書右選，三班院為吏部侍郎右選。於是，“文武官吏選試、擬注、資任、遷敘、蔭補、考課之政令，封爵、策勳、賞罰殿最之法”《宋史》卷163《職官三》。，皆歸吏部掌管。
宋代對官吏考核的對象是上至京朝官，下至幕職、州縣官，其經濟政績考核的重點是各級地方官和監臨物務官。京朝官在任內由上級長官考核其功過，再由審官院、吏部等專門機構複查其考績優劣，而後決定升黜。地方官的考課是“守倅考縣令，監司考知州，考功會其已成，較其優劣而賞罰之”《宋史》卷160《選舉六》。。
宋代在考核地方官和監臨物務官的經濟政績時，必須先經過財計部門複核其賬籍，檢驗收支數額，比較歲課增虧，然後送主考部門詳定升降。太平興國七年（982年）十月，“詔應監臨物務京朝官及知州、軍監、通判兼監物務者，替日令禦史台曉諭，先齎禦前印紙於三司，仍件析以聞任內所收課利，委三司磨勘增虧，條報差遣院，一依五月詔旨詳定升降，堪何任使以聞”《宋會要·職官》59之3.。鹹平二年（999年）冬十月，“令諸路轉運使，自令管內增益戶口，及不因災傷逃移者，並書於曆，委三司考較，報審官院，以為殿最”《長編》卷45.。南宋時，國家的重要收入——經總製錢由戶部歲終比較諸路增虧，分別殿最。如：“（紹興）十六年三月二十四日，權戶部侍郎李朝正言：‘諸路每歲所收經總錢依元降指揮，委本路提刑並檢法幹辦官點磨勘催，歲終數足許比較推賞。本部欲將經總製錢數通兗紐計，比較遞年增虧，依立定分數殿最……’從之。”《宋會要·食貨》35之25.
宋代對地方守令的考課，一般由諸路監司負責，為了保證考課的如實公允，禦史對其有複審之權。“每歲將諸路監司所定守令考課等第，令禦史台重行審察，如有不當，重加黜責，不以赦原”。《宋會要·職官》59之14.特別是“守令課績在優上等，即關禦史台嚴加考察，如有不實，重行黜責”《宋會要·職官》10之21.。而且，禦史對諸路監司則直接進行考核。宋神宗時規定：“監司以上，則命禦史中丞、侍禦史考校。”《宋史》卷160《選舉六》。崇寧元年，采納臣僚建議，“委禦史台考察天下轉運使、副、判官，有不勝任者，擇能吏代之”《宋會要·食貨》49之24.。南宋後期，在對地方官的考課中，禦史台的作用逐漸重要。“寧宗以郡國按刺，多徇私情，遂仿舊製，於禦史台別立考課一司，歲終各以能否之實聞於上，以詔升黜”④《宋史》卷160《選舉六》。。到度宗時期，禦史台更成為負責地方官考課的最高機構，“守倅月一考州縣屬官，監司會所隸守倅，製司會戎司、軍壘，遵照舊製互用文移，會其兵甲、獄訟、金穀之數，及各司屬官書擬公事、拘榷錢物、招軍備器之數，次月置冊，各申禦史台上之課籍”④《宋史》卷160《選舉六》。。
宋代對官吏的考核是治吏的重要工具之一，事關對人才的選拔任用，作為對官吏賞罰任免升降的重要依據。眾所周知，宋代職官製度複雜多變，這在中央主持官吏考核的機構上也有充分的表現。但是在多變的表象下，其指導思想原則沒變，其基本機製則趨於逐漸完善，即這項工作涉及人事部門、財計部門和監察部門。這是因為在考核地方官和監臨物務官的經濟政績時，其賬籍必須先送計司審核比較戶口、墾田、賦稅、課利增虧，這使人事主考部門有較準確具體的考核依據。同時，計司參與考核說明了宋代對官吏經濟政績的重視，把它作為對官吏考核的主要內容。還有，在主持考課的官吏中，監察官的作用逐漸加強，這不僅保證了考核的如實公允，而且顯示出考核具有督察官吏、肅清吏治的職能。明清科道官為考核官吏的主要主持者，即源於宋代。
二、對官吏考核指標設計思想
宋代考核官吏的內容因職務而異，據《宋史·職官三》記載，以“七事”考核監司。七事為“一曰舉官當否，二曰勸課農桑、增墾田疇，三曰戶口增損，四曰興利除害，五曰事失案察，六曰較正刑獄，七曰盜賊多寡”②《宋史》卷163《職官三》。。以“四善”、“三最”考核守令。四善為“德義有聞、清謹明著、公平可稱、恪勤匪懈”②《宋史》卷163《職官三》。。三最為“獄訟無冤、催科不擾為治事之最；農桑墾殖、水利興修為勸課之最；屏除奸盜、人獲安處、振恤困窮、不致流移為撫養之最”《宋史》卷163《職官三》。據《宋會要·職官》10之20載，此“三最”始於神宗熙寧元年（1068年）所定《守令四善四最》考課法，其法雖稱“四最”，但內容實則隻有“三最”。。至徽宗之後，對守令考核的“三最”發展成“四最”，即“一、生齒之最：民籍增益，進丁入老，批注收落不失其實；二、治事之最：獄訟無冤，催科不擾；三、勸課之最：農桑墾殖，水利興修；四、養葬之最：屏除奸盜，人獲安居，賑恤困窮，不致流移，雖有流移，而能招誘複業，城野遺骸無不掩葬”《慶元條法事類》卷5《考課》。。從以上所載我們可以看出宋代對地方官吏總的考核指標設計思想有三個方麵值得注意：一是宋代“七事”、“四善四最”思想基本上與唐代“四善二十七最”相同。二是考核地方官的指標設計主要是兩方麵：其一有關經濟方麵的，如農桑、墾田、人口等；其二有關治民方麵的，如獄訟、盜賊、賑恤等。三是考核監司與考核守令不同的指標主要有兩個方麵：其一監司負有舉薦之責，故加考“舉官當否”；其二監司負有監察州縣之責，故加考“事失案察”。
綜觀宋代對官吏的考核指標設計，與前代最明顯的不同是對官吏經濟政績的考核漸趨重要。眾所周知，在中國封建社會裏，朝廷要求地方繁衍戶口、增墾田疇、勸課農桑的主要目的是為了增加國家的賦稅收入，因此，地方官任內賦稅的增減情況是作為考核其經濟政績的一個重要內容。宋初，循唐、五代舊製，以十分為率來計算地方戶口、賦稅增減情況，以為賞罰。“州縣戶口準見戶十分增一，刺史、縣令進考，若耗一分，降考一等。建隆三年，又以科賦有欠逾十之一，及公事曠違嚐有製受罰者，皆如耗戶口降考。吏部南曹又舉周製，諸州縣官益戶增稅，受代日並書於籍。”《宋史》卷160《選舉六》。南宋初年，州縣遭兵火之災，人口流散，田地拋荒，政府為勸誘人戶歸業耕墾，增加賦稅收入，特製定守令歲考增虧格法，令“縣令每歲終具措置招誘（人戶）、墾辟田畝、增添稅賦及有無拋荒田土實數，交割付後官，從後官保明申州，州限半月複實申轉運司，轉運司一月保明申尚書省戶部”《宋會要·食貨》61之82，原文衍一“卻”字。，然後進行賞罰。南宋時，經總製錢是國家重要的賦稅收入，為了督促州縣能按時按量征收，朝廷規定：“諸路州軍所收經總製錢物，州委通判、縣委知令檢察，及令提刑司歲終比較虧欠賞罰。”《宋會要·食貨》35之26.
宋代隨著社會經濟的發展，茶鹽酒稅等場務課利在財政收入中比重日益增大，因此，比較場務課利增虧成為考核地方官和監臨物務官必不可少的內容。大中祥符六年（1013年）秋七月辛亥，詔：“茶鹽酒稅及諸物場務，自今總一歲之課合為一，以租額較之，有虧損，則計分數。其知州軍、通判，減監臨官一等區斷，大臣及武臣知州軍者，止罰通判以下。”《長編》卷81.康定元年（1040年），朝廷采納三司使公事鄭戩建議，行轉運使考課格，其中心內容就是比較場務課利增虧：“應諸道轉運使、副，今後得替到京，別差近上臣僚與審官院同共磨勘，將一任內本道諸處場務所收課利與祖額遞年都大比較，除歲有凶荒別敕權閣不比外，其餘悉取大數為十分，每虧五厘以下罰兩月俸，一分以下罰三月俸，一分以上降差遣；若增及一分以上，亦別與升陟。”《長編》卷127.皇祐元年（1049年）二月，又依提點刑獄考課法，製訂了諸路轉運使、副考課細則：“一、戶口之登耗；二、田土之荒辟；三、茶酒鹽稅統比，不虧遞年租額；四、上供、和糴、和買物不虧年額拋數；五、報應朝臣文字及賬案齊足。戶口增、田土辟、茶鹽等不虧、文案無違慢，為上上考；戶口等五條及三以上，為中上考；若雖不及三以上者，為應報文字賬案違慢者，為中下考；五條中虧四者，下上考；全虧及文賬報應不時者，為下下考。”《宋會要·職官》59之7.從這五條中可以看出，茶酒鹽稅等場務課利是考核轉運使、副的重要內容。
從上引康定所定轉運使考課格、皇祐對轉運使、副的考課細則以及《慶元條法事類》所定的考較事件中可以看出，宋代對轉運使的考課，在稅租、場務課利等年度變化較大的項目上，是逐年比租額、遞年增虧，積考為任，任滿具狀呈報朝廷，核定等第，而行賞罰。如：
一、酒稅務
各具租額並遞年及本年收諸色課利，逐色各若幹
某官職姓名任內
酒務
租額幾處收錢若幹
遞年幾處收錢若幹
本年幾處收錢若幹
比租額增或虧若幹分厘
比遞年增或虧若幹分厘②《慶元條法事類》卷5《考課》。
此外，對田畝、戶口等年度變化不大的項目，則不進行逐年比較，而徑直在任滿時進行一次性考核。如“某官職姓名任內增墾到田若幹頃畝”，“某官職姓名任內招集到逃戶歸業共若幹戶口”②《慶元條法事類》卷5《考課》。。
除了上述這幾項重要的經濟政績考核內容外，宋代還根據各種地方官職責側重點的不同，另外設有一些考核內容。如轉運使又稱“水陸計度轉運使”、“漕臣”，特別是北宋時，漕運錢穀是其重要職掌之一，這也成為考核轉運使的一項內容。景德二年（1005年）十二月，“詔江、淮、荊湖南北路轉運司逐年所運上供糧儲，自今如有出剩，即與批書轉運使、副曆子，敘為勞績”《長編》卷61.。又如提舉常平司掌常平、義倉等，元豐六年（1083年）規定：“諸路提舉官散斂常平物可自行法，至今酌三年之中數，取一年立為額，歲終比較增虧。”《長編》卷332.還有其他各式各樣的場務，如酒稅、坊場、河渡、房園、茶鹽坑冶、鑄錢監、市舶等，更是根據本行業的特點製定考核內容，本節許多條史料即可概見，茲不一一贅引。
宋代對官吏進行考核後，要撰寫考詞，對被考官吏的政績做出評估。宋代流傳到今天的考詞，筆者見到的有40多份。這些考詞都極為簡略，並沒有詳細記載被考官吏政績的全麵內容，茲舉較為詳細一例，以窺一斑：
宣城令毋克溫
具銜毋克溫在蜀乃公卿之後，聖朝受擢用之恩。渡江而南，蒞宣首邑，性寬裕，政簡易。在任滿四載，今書第四考。夏征之賦及九分已上，災傷水潦，戶逃二千四百。按格令之常式，詳考課之舊條，直筆無私，書為中上。田錫：《鹹平集》卷30《宣城令毋克溫》，文淵閣四庫全書本。
宋代諸文集中所見考詞雖然簡略，但《慶元條法事類》卷五《考課》中以“考課格”的形式規定了監司考較事件十五個項目：①“奉行手詔有無違戾”；②“興利除害”；③“有無朝省行下本路過失已上簿及責罰不了過犯”；④“受理詞訟及指揮州縣與奪公事，有無稽滯不當”；⑤“有無因受理詞訟，改正州郡結斷不當事”；⑥“應幹職事有無廢弛，措置施行有無不當”；⑦“奏請及報應朝省文字有無鹵莽乖謬”；⑧“按察並失按察所部官犯贓流以上罪及按察不當”；⑨“薦舉所部官有無不當”；⑩“勸農桑”；“招流亡，增戶口”；“分定巡曆，是何州縣自甚月日起離至某處，至何月日還。本司有無分巡不遍去處。如有，開具緣由”；“逐年合上供錢物有無出限違欠”；“所部刑獄有無平反及駁正冤濫，並淹延稽滯”；“機察賊盜已獲未獲各若幹”。這裏對監司的考核指標雖多達十五項，但歸納起來最基本的項目還是理財與治民，以及監司與州縣官不同的薦舉與按察官吏。在“考課格”之後，《慶元條法事類》卷5《考課》還以“考課式”的形式全麵詳細地規定考核監司時應申報的各類項目。原文較長，限於篇幅，茲不能照引，撮其要點，大致有以下十一個方麵內容反映了對官吏經濟政績考核的思想：①勸課農桑栽植到桑、柘、棗各若幹；②增墾到田若幹頃畝；③創修堤防水利若幹；④招流亡增戶口若幹；⑤逐年合上供錢物有無出限違欠；⑥稅租管額並本年收逐色各若幹；⑦酒稅務、坊場、河渡、房園、茶鹽礬、坑冶、鑄錢監、市舶等場務租額並遞年及本年收諸色課利，逐色各若幹；⑧前一年並本年各收糴到穀若幹；⑨前一年並本年本路都收錢物各若幹，支外見在若幹；⑩本年並前三年收支免役錢若幹；場務淨利比舊額有無增虧，限外有若幹拖欠。
在對官吏經濟政績的考核中，科學地設計一套考核指標體係是一個基礎性的關鍵問題。首先，宋代繼承了漢唐以人口為核心指標，輔以墾田、賦稅的考核傳統，這體現了抓住關鍵點和重點指標、以簡馭繁、可操作性強的設計思路。這是因為古代封建經濟結構決定了墾田、賦稅等指標最終都會在人口指標上得到體現。如墾田數增加，在古代農業社會裏意味著某個地區能養活更多的人口；另外，人口增加將進一步促進土地的開墾。總之，人口和墾田將呈現良性互動循環。而賦稅的增加則意味著某個地區人口的繁衍，墾田麵積的擴大，人頭稅和地租的增加，財源的拓展。由此可見，人口的多少很大程度上決定著某個地區墾田和賦稅，正如南宋著名思想家葉適在《葉適集·民事中》所說：“民多則田墾而稅增”；“有民必使之辟地，辟地則增稅，故其居則可以為役，出則可以為兵”；“財不理而自富，此當今之急務也”。除此之外，宋代隨著封建社會商品經濟的繁榮，茶鹽酒稅等成為國家財政收入的重要組成部分，這決定了朝廷特別注重督促地方官和監臨物務官講求場務課利增虧。中國封建社會對官吏經濟政績的考核中，宋代在這方麵特別突出。
三、對官吏考核評估方法思想
宋代對地方官進行考核時，必須詳細開具其任內農桑、田畝、戶口、稅租、場務課利等增減情況以及某處某公事如何平反、某處某公事如何駁正冤濫、緝察賊盜已獲未獲若幹、按察某處某官職姓名任內某事犯贓流以上罪、失按察某處某官職姓名任內某事犯贓流以上罪、按察某處某官職姓名任內某事如何不當等，從而對官吏政績進行較準確的量化評估，課其殿最。宋代在對官吏進行經濟政績考核時，尤其注意比較增虧，采取比較客觀、具有可操作性的量化評估，其具體方法主要有三種：
（一）比祖額之增虧
如“鹹平四年五月四日敕：諸州曲務自今後將一年都收到錢，仍取端拱至淳化元年三年內中等錢數，立為祖額，比較科罰”《文獻通考》卷17《征榷四》。。祖額又可稱為租額，中華書局點校本《長編》卷127將康定年間三司使公事鄭戩所建議的轉運使考課格中的“租額遞年都大比較”，據宋本、宋撮要本改為“祖額遞年都大比較”，其實可不必改。此段文字又見於《宋會要·食貨》49之13，亦稱“租額遞年都大比較”，《慶元條法事類》卷5《考課》也均稱比租額遞年增虧。又上引《長編》卷81載大中祥符六年秋七月辛亥詔“以租額較之”，《宋會要·食貨》17之16同段文字則把“租額”稱作“祖額”。像這樣同一條史料，宋各史籍稱祖額、租額不一的現象比比皆是，兩者可以互換，租額就是祖額。從字義上推斷，祖額可能也就是舊額、元額。如《慶元條法事類》卷5《考課》對提舉常平司考核項目中有一項是“場務淨利比舊額有無增虧，限外有若幹拖欠”。又《宋會要·職官》11之44載隆興二年三月臣僚言：“戶部點檢所所立賞格以諸庫賣到息錢為額，雖於元額二十萬頃減一年磨勘，後添作二十三萬貫。”
宋代確定祖額的最常見辦法是取數年酌中之數，茲舉三例說明：
（乾道）二年，詔：“臨安府安撫司酒庫悉歸贍軍；並贍軍諸庫及臨安府安撫司酒務，令戶部取三年所收一年中數立額。”《宋史》卷185《食貨下七》。
（紹聖）五年，令戶部取天下稅務五年所收之數，酌多寡為中製，頒諸路揭版示之，率十年一易；其增名額及多稅者，並論以違製。《宋史》卷186《食貨下八》。
景德四年，詔淮南、江浙、荊湖南北路以至道二年至景德二年終十年酌中之數定為年額，上供六百萬石，米綱立額始於此。《文獻通考》卷23《國用一》。
從上引可以看出，宋代定額取3年、5年直至10年酌中之數，其差別還較大。綜合史籍大量記載，取3年5年酌中之數的最為常見。原因可能是定額年限太長，不適應於經濟情況的變化；定額年限太短，缺乏穩定性，失去定額的意義，不利於調動積極性，並增加定額的工作量。還有取數年酌中之數，使立額相對比較客觀，這樣既避免立額偏高，“高者其額難及，不足則有罪”袁燮：《絜齋集》卷14《秘閣修撰黃公行狀》，文淵閣四庫全書本。，又避免立額偏低，低者其額易足，“一歲之內，率當五六遷，人皆指目謂之僥幸”《宋會要·職官》27之19.。除取酌中之數為額外，宋代也有徑取數年中最高額者或某年為額的，如“銀綱自大中祥符元年詔五路糧儲已有定額，其餘未有條貫，遂以大中祥符元年以前最為多者為額，則銀綱立額始於此。錢綱自天禧四年四月三司奏請立定錢額，自後每年依此額數起發，則錢綱立額始於此”《文獻通考》卷23《國用一》。。