第47章 創新規製:發展廣播電視先進文化的製度保障(2)(2 / 3)

那麼,所謂的現代公共規製到底是什麼樣的呢?

公共規製與國家的公共治理相聯係,並以構建和諧社會的公法構建為依歸;法治的合法性、合理性,也就是公共規製的合法性、合理性來源。“公共治理模式通過對公共管理模式的超越,實現了對國家管理模式的全麵取代。”筆者認為,現代公共規製應當全麵而完整地體現我國現代法治理念中的這樣幾個要件,即:第一,憲法至上,憲法具有至高無上的地位。第二,一切公共治理的權力都應來自於法律,並且最終都應受製於法律,沒有法律授予的公共權力不得行使。第三,一切權力屬於人民,依靠人民並讓人民群眾參與創新規製。第四,為人民服務、為社會主義服務是媒體行為的根本宗旨,也是規製的重要內容。第五,“國家尊重和保障人權”,亦即言論、出版、表達的自由權利等等,都要得到尊重與保障。

針對傳媒領域的實際情況,目前學界及部分業內人士關於規製創新的基本思路,概括地說就是:

(一)規製規則法律化。廣電立法可以引導、促進、規範和保障改革與發展。廣播電視從傳統的行政性管製轉向現代公共規製,基本前提也是先要建立、健全規製的法治基礎,用法律來確定規製目標,用法律來建構一個由規製範圍、規製主體、規製方式和監督救濟機製共同構成的公共規製行動結構。包括規範媒體與政府、媒體與公民各自的權利與義務,厘清非盈利服務與盈利性活動的界限、各自目標及分類管理的政策。

這可以說是發展社會主義先進文化與建設和諧廣電的當務之急。

迄今為止,我國有關廣播電視及網上視聽服務的最高級別的法規隻是1997年國務院通過的《廣播電視管理條例》,而通過全國人大製定的法律至今還是空白,顯然不能適應規製創新的要求。例如對於異軍突起的廣播電視新業態,如付費數字電視、移動電視、手機電視、網絡電視和其他流媒體,究竟如何監管至今沒有相應的法律規範。

這可以說是在培育IPTV等文化新業態過程中所無法逾越的一個最大難題。在迫不得已的情況下,人們隻好引用1999年國辦法82號文(《關於廣播電視網絡建設管理的意見》),按照各自理解去執行,極大地削弱了其法律地位。

可以說,作為引導和規範製度創新、保障廣播電視從業者與公民視聽權益的基本工具,中國廣播電視的規製法律已經具備了立法的契機與存在的空間,關鍵在於決策層的最後決斷。作為立法的第一步,可以先將現行政策與管理措施有條不紊地予以法製化。

(二)規製機構法定化。即以規製法律為基礎,建立專門的順應融合的規製機構,通過法律明確其法定權利,從而保證規製的公平性、獨立性與權威性。這是廣電業規製體製改革的重要突破口,也是通過轉變政府職能,在實現政事、政企、政資分開與管辦分離基礎上推動媒介融合的必由之路。

就媒介規製的國際趨勢而言,上個世紀80年代以來,就已出現了由單獨規製一種媒體或一個行業向整體規製一個市場轉變,由縱向分業規製走向橫向分層規製轉變。

以歐盟為例,他們已不再分廣電的、電信的,而是用一個統一的說法把原來分屬於廣電和電信的內容納入到統一的融合的框架內規製,從縱向分業規製走向橫向分層的規製,即物理層、邏輯網絡層、應用層和內容層等規製。這對我們很有啟發。中國廣電業正在麵臨技術融合所帶來的一係列規製問題,必須先在規製機構的依法設置上做出回應,通過機構融合促進業務融合。

依法設置的規製機構不僅應當是融合的,還應當是相對獨立的。即既要獨立於事業機構與企業單位,又要獨立於有關的政府部門,隻與他們保持一定的鬆散關係,從而成為一種特設機構,使規製權力相對集中。

(三)規製主體多元化。即通過法律規定的規製主體,應是多元化的、分工而不掣肘的、既有效競爭又密切合作的、實現全方位互動的主體結構。也就是說,立法機構通過製定或修改法律,確定國家的傳播體製與媒介製度,對媒體的權利與義務提供法律保障;司法機構通過訴訟審判程序,對媒體的不合法或不合規製的行為進行事後追懲;政府機構通過行政的、準立法、準司法的手段,對媒體行為進行微觀幹預;相對獨立的社會規製機構對規製情況進行有效監督,並分擔一部分公共規製職能;行業協會及其他自治組織和媒體負責自教、自處、自律規製。多元共製的規製體製與立體交叉的規製行為,遠比政府行政係統的單一規製更有效率、更有權威,也更能降低成本。