1946年1月6日，中共中央華東局國軍工作部規定：凡沒有建立國軍工作機構的單位，應即建立起來，區黨委級建立國軍工作部或國軍工作委員會，在黨委領導下，負責黨的秘密工作部分，並指導聯絡部工作，在不影響秘密工作原則下，聯絡部應當成為國軍工作部的公開組織，並可按實際需要組織專門的委員會（如西北軍工作委員會等），所有過去開辟的日偽工作站均可改變成以瓦解國民黨軍為主的聯絡站或辦事處，並抽調具有一定經驗的幹部充實到各級領導機構中去。
中共中央東北局國軍工作部規定：在組織上，各地國軍工作由分局和省委統一領導，各分局與省委建立國軍工作部門（無頑軍地區除外），首長親自領導；各地根據本地區情況，抽調適當的幹部，特別是有國軍工作經驗和與國民黨軍軍官有私人關係的幹部，在國民黨軍兵力集中的交通要道周圍（或其內部）建立在一定職業掩護下的秘密工作站，或組成專門對敵鬥爭工作委員會。
國軍工作機構的建立和健全，為迅速有效地開展對國民黨軍的政治爭取工作提供了組織上的保障，也為爾後進一步加強對國民黨軍瓦解工作打下了良好的基礎。
（二）製定開展國軍工作的措施根據中共中央、中央軍委的指示，各戰略區均製定了開展國軍工作的措施，主要有以下幾個方麵：
一是在解放區黨政軍民各係統中，普遍調查、登記同國民黨軍有各種關係的人，從中找出適合做敵軍工作的幹部、群眾，經適當訓練後，以一部分擔任各級敵軍工作機構的領導，組織開展和研究敵軍工作；一部分通過各種關係或利用國民黨軍抓兵、招考軍校學生的機會，打入國民黨軍，長期埋伏，結交朋友，積蓄力量，發展力量，準備在關鍵時刻策動、組織國民黨軍戰場起義。
二是教育人民軍隊廣大指戰員把已經解除武裝的俘虜同持槍和人民軍隊作戰的敵人嚴格區別開來，克服單純的仇恨觀念，堅決執行人民軍隊優待俘虜的政策，切實做到不加傷害、不搜腰包、不打罵侮辱人格，並對傷病者給予治療，不願意留者，予以釋放，用事實打破國民黨反動派所謂中共“殘殺俘虜”的謊言，爭取更多的蔣軍官兵在戰場上放下武器。三是對居住在解放區的國民黨軍官兵家屬，加以教育，並給以適當照顧和優待（如貧困者給以一定的救濟；地主采取不鬥爭方式；自國民黨統治區返回解放區，重務正業或參加工作者，不咎既往，是農民分給土地及財產），組織他們通過書信、喊話、捎口信等方式，勸導其親屬實行怠戰、罷戰，脫離國民黨軍。四是獎勵起義、投誠的有功人員。自動退出內戰者，予以獎勵。攜槍投誠者，按規定發給獎金。五是大膽使用國民黨軍俘虜官兵。將經過一定教育培訓的俘虜官兵，有組織有計劃地釋放回去，因人、因才、因事地給予適當任務，爭取其在國民黨軍內部為人民軍隊工作。六是堅持軍事打擊與政治瓦解相結合的原則。對於向解放區進攻的國民黨軍，堅決從軍事上給予打擊，同時注意政治爭取，而且一有可能就立即轉到以政治爭取為主。開展敵軍工作的基本手段是一打一拉，打中有拉，恩威並施。七是開展群眾性的政治瓦解敵軍攻勢。在解放區各級黨委的統一領導下，組織軍隊、民兵、遊擊隊（敵後武工隊）、地方幹部、人民群眾，在國民黨軍駐地及其周圍以及國民黨軍可能進占的城鎮，交通要道，以散發傳單、書寫標語、組織喊話、寫信等方式，號召國民黨軍官兵退出內戰，反對內戰，舉行戰場起義。八是實行各項工作的有機配合。把內線工作與外線工作、上層的聯絡工作與下層的具體工作、做軍官的工作和做士兵的工作緊密結合起來。九是中共高級領導人利用其同國民黨軍上層人士舊有關係親自出麵做工作，曉之以理，促其放棄內戰立場。十是撥出專項經費。晉綏野戰軍司令員賀龍指出：“做敵軍這個工作是要用錢的。而且要花很多錢，……有些同誌怕賠本，希望同誌們不要怕，隻要我們把工作做好，花上幾十萬來一個‘高樹勳運動’，整團整師的搞過來，那就不知賺了多少！所以，在用錢方麵，軍區、軍分區首長要大方一點，多用幾個錢不要緊，我們給你們報銷。”各戰略區都從實際情況出發，盡可能撥出一定經費，用於開展敵軍工作。
（三）各戰略區廣泛開展以“高樹勳運動”為中心的敵軍工作各中央局、分局、各解放區、各大軍區在製定具體措施的基礎上，針對本地區國民黨軍的不同情況，從實際出發，有組織、有領導、有計劃、有目的地開展敵軍工作，使以“高樹勳運動”為中心的瓦解國民黨軍工作迅速開展起來，且形式多樣、各有特色。
中共中央西北局、陝甘寧晉綏聯防軍依據陝甘寧解放區的情況，集中力量做陝甘寧邊區北麵國民黨軍的工作。1946年4月12日，毛澤東指示中共中央西北局書記習仲勳，加強陝甘寧邊區北麵的工作，拿下榆林、橫山，為陝甘寧邊區在自衛戰爭中取得一塊較大的回旋餘地。據此，西北局派綏德地委統戰部副部長師源，到橫山波羅堡會見國民黨陝北保安副總指揮胡景鐸，爭取其起義。