中國計劃生育領導管理機構的曆史變化
從20世紀50年代起，中國實行計劃生育經曆了提出、試行、逐步推廣、全麵實行、穩步發展等幾個階段。計劃生育領導管理機構也經曆了建立、發展和健全、完善的過程。中國的計劃生育不完全相同於其他國家的家庭計劃。它既是為了夫婦家庭的利益在家庭範圍內實施的生育計劃，又是為了國家民族的利益在國家範圍內實施的人口發展計劃；它既是夫婦個人的行為，又是政府的宏觀調控行為。因此，中國的計劃生育領導管理機構的職責不僅著眼於指導夫婦個人做好家庭生育計劃，還要動員和組織社會資源控製人口增長，實現人口發展目標。基於這種情況，中國的計劃生育領導管理機構就逐步明確成為政府機構的一部分，其領導管理職能得到逐步強化。我們就中國計劃生育領導管理機構的演變以及同領導管理體製有關的問題作一綜述。
一、國家計劃生育領導管理機構及其負責人的變化
國家一級計劃生育領導管理機構的演變過程大體經曆了三個時期，即50年代中期至60年代的探索時期，70年代的計劃生育領導小組時期，80年代以後計劃生育委員會時期。
（一）醞釀準備時期
1953年，中國開始實施國民經濟第一個五年建設計劃，人民群眾特別是婦女投身於社會勞動的人數日益增多。生育子女過多過密，影響工作、學習、生活和對子女的教養。他們強烈要求擺脫家庭的羈絆和多子女的拖累，實行避孕，節製生育。一批社會有識之士認為，中國人口太多，生育率很高，人口增長太快，對人民生活和國家建設不利，主張節製生育。不少人向有關部門寫信，對群眾的避孕節育要求給予幫助和指導。1953年8月，時任政務院副總理的鄧小平批示衛生部改變限製節育的態度和做法，幫助群眾節育。1954年5月，鄧小平在時任全國婦聯副主席的鄧穎超反映幹部和群眾要求節育的信上批示：“我認為避孕是完全必要的和有益的，應采取一些有效的措施。”根據批示精神，衛生部下達了《關於修改避孕和人工流產暫行辦法》和《關於改進避孕及人工流產問題的通報》兩個文件。1954年12月，劉少奇在中央召開的節育問題座談會上指出：“黨是讚成節育的”。並指示以衛生部為主，中共中央宣傳部和輕工業部、商業部、全國婦聯等部門配合做好節育知識的宣傳、技術指導、避孕藥具的生產、供應等項工作。中共中央隨後於1955年3月批轉了衛生部關於節製生育問題的報告。1956年9月，周恩來在中共“八大”的報告中要求，“衛生部門應該協同有關方麵對節育問題進行適當的宣傳，並且采取有效的措施”。1957年3月，中華醫學會成立了節育技術指導委員會。1958年2～3月，毛澤東在最高國務會議上說：“建議設一個委員會，節育委員會，作為政府的機關，人民團體也可以組織一個。”
50年代中期，計劃生育在中國處在輿論準備和宣傳避孕節育知識的階段，計劃生育的領導管理體製處在探索之中，具體工作以衛生部為主。1957年衛生部婦幼衛生司設有1名工作人員兼管這項工作。
1959～1961年三年經濟困難和人口低穀時期過去以後，中共中央、國務院重新發動計劃生育，1962年12月發出《關於認真提倡計劃生育的指示》，要求各級黨委和政府要把這一工作列入議事日程之一，定期進行討論和檢查；有關各部門和群眾團體要在黨委的統一領導下，分工協作，做好宣傳教育、技術指導、藥物生產、供應和科學研究等項工作。1963年10月，國務院召開全國第二次城市工作會議專門研究了計劃生育問題，提出了降低城市人口自然增長率的目標，要求“中央和地方都要成立計劃生育委員會，具體領導這方麵的工作”。1964年1月，國務院召集有關部委、群眾團體、解放軍總政部負責人開會，研究成立了國務院計劃生育委員會。周恩來總理提名國務院秘書長周榮鑫任計劃生育委員會主任。委員會的主要任務是負責節育宣傳、技術指導工作，進行調查研究和督促檢查。委員會下設辦公室，楊振亞任辦公室主任。此前的1962年末，衛生部婦幼衛生司設立了計劃生育處，具體負責管理全國的計劃生育技術指導工作。1964年5月，經國務院批準，成立國家科學技術委員會計劃生育專業組，統一組織協調全國的計劃生育科學研究工作。60年代前期我國的計劃生育工作特別是城市計劃生育工作，包括避孕藥具研製和節育技術研究有了較大的發展。
1966年開始的“文化大革命”使計劃生育工作遭到嚴重的幹擾和破壞，剛剛建立起來的計劃生育領導管理機構，同各級黨政機構一起，受到普遍衝擊陷於癱瘓、半癱瘓狀態。
（二）計劃生育領導小組時期
“文化大革命”動亂中，周恩來總理克服重重管理困難，為推動計劃生育做了大量工作，1971年在他的指導下國務院批轉了衛生部、商業部、燃料化工部《關於做好計劃生育工作的報告》（國發[1971]51號文件）。報告要求各省、自治區、直轄市黨委和政府認真抓好計劃生育工作，衛生部門要在現有編製內設一個小的辦事機構，各部門都要互相配合，密切協作。1973年7月，麵對人口過快增長的嚴峻形勢，在周恩來總理的直接關懷、領導下，國務院成立了由國務院領導同誌、有關部門和部分省、市負責人共23人參加的計劃生育領導小組。時任國務院業務組成員的華國鋒任組長，劉湘屏、蘇靜、謝華任副組長。領導小組的主要任務是協調對全國計劃生育的宣傳指導，加強避孕科研、節育技術指導和做好避孕藥具的供應工作，進行調查研究，總結和交流經驗。領導小組下設辦公室，由衛生部代管，栗秀真任主任。
國務院計劃生育領導小組及其辦公室成立以後，有力地推動了計劃生育工作。1973年，人口發展第一次列入國家國民經濟和社會發展五年計劃和年度計劃，正式提出了“晚、稀、少”，“一個不少，兩個正好，三個多了，一個家庭有兩個孩子最理想”的計劃生育政策；避孕藥具在國內已經批量生產的基礎上擴大供應，費用由“減、免”改為一律免費，並要求送藥具上門；衛生部修訂了《節育手術常規》，規範了節育技術指導工作，並規定節育手術的受術者不僅實行免費還有帶薪假期；在一些地方的中學開設了青春期生理衛生課和人口教育課，廣泛宣傳計劃生育。1974年12月，中共中央批轉了上海市、河北省開展計劃生育、提倡晚婚的報告，進一步推動了全國城鄉的計劃生育工作。
1975年5月，國務院調整補充計劃生育領導小組成員，時任副總理的吳桂賢為組長，劉湘屏、蘇靜為副組長，成員共26人；1976年3月，栗秀真被增補為領導小組副組長，仍兼任辦公室主任。
1978年6月，國務院再次調整補充計劃生育領導小組成員，新的領導小組由34人組成。時任副總理的陳慕華為組長，王首道、江一真、蘇靜、栗秀真為副組長。1980年6月，又增補崔月犁為副組長，栗秀真兼任辦公室主任，辦公室仍由衛生部代管，並有20個工作人員編製。同年10月，中共中央批轉《關於國務院計劃生育領導小組第一次會議的報告》（中發[1978]69號文件）。
70年代，建立了三屆國務院計劃生育領導小組，計劃生育工作有了迅速發展。計劃生育推行到廣大農村是這一時期的一個顯著特點。60年代，計劃生育以城市為主，農村主要在城市郊區及人口稠密的少數縣開展。進入70年代，中央提出：要在城鄉人民中大力宣傳和提倡計劃生育，使晚婚和計劃生育變成城鄉廣大群眾的自覺行動。第四個五年經濟建設計劃（1971～1975）中的人口指標按城市和農村分別列出。避孕藥具的供應和節育技術服務的重點放到農村。各省、直轄市的計劃生育工作部門都把農村和基層計劃生育工作作為一項重要任務，總結了一批農村計劃生育工作的先進典型。這一時期的另一個特點是人口理論研究開始複蘇。自50年代後期批判馬寅初以後，人口理論研究長時期處於停頓狀態。70年代中期，隨著計劃生育工作的發展，人口理論研究開始複蘇。1977年，10多個省、自治區、直轄市和部分大軍區舉辦了馬克思主義人口理論學習班，隨後國務院計劃生育領導小組辦公室在廣東汕頭召開了馬克思主義人口理論學習班工作座談會，交流了辦學習班的經驗，探討了人口理論問題。一些高等院校、中共黨校、社會科學院陸續設置了人口研究機構，進行了人口學和計劃生育研究，編寫出版了人口理論書刊。1978、1979、1981年先後召開了第一次、第二次、第三次全國人口科學討論會，著重討論了控製人口增長與四個現代化的關係以及社會主義人口規律等問題。1979年為馬寅初及其《新人口論》平反，1981年正式成立中國人口學會。這些活動為計劃生育實踐起了理論指導和推動作用。
（三）計劃生育委員會時期
中共十一屆三中全會確立的解放思想，實事求是的思想路線和建設社會主義現代化國家的政治路線，給計劃生育事業帶來了勃勃生機，注入了新的活力。實行計劃生育不僅是一家一戶夫婦之間的事情，而且關係社會主義現代化建設進程，關係國家民族前途的大事，是必須長期堅持的一項大政策。為此，中共中央於1980年9月發出了《關於控製我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》。用公開信形式向全黨全社會發號召，這在中國共產黨的曆史上還是第一次，表明了黨中央對計劃生育工作的重視和這項工作的極端重要性。麵對如此嚴峻的形勢和如此重要的任務，必然要求計劃生育領導管理機構與之相適應。隻有建立更加強有力的計劃生育領導管理機構，才能擔當起如此繁重的工作任務。在這種情況下，1981年3月，五屆全國人大常委會第17次會議審議通過了國務院的提議，成立國家計劃生育委員會。同以前的國務院計劃生育領導小組相比，委員會為正式機構，列入政府序列，是國務院的一個組成單位，委員會的機構編製也比領導小組辦公室的規模擴大了。
國家計劃生育委員會成立18年來，已有五屆領導班子。委員會主任先後是陳慕華、錢信忠、王偉、彭佩雲、張維慶。
1．第一屆（1981年3月至1982年5月）。1981年3月，五屆全國人大常委會任命國務院副總理陳慕華兼任國家計生委主任，5月中共中央批準陳慕華為國家計劃生育委員會黨組書記，錢信忠、崔月犁、栗秀真為黨組副書記，顧秀蓮、於旺、林佳楣為黨組成員；批準錢信忠、崔月犁、栗秀真、顧秀蓮任國家計生委副主任。委員會成員還包括全國人大常委會、全國政協、國務院有關部委、解放軍、有關群眾團體的負責人以及有關方麵的專家，共34人。同年8月，中共中央批準周伯萍增補為國家計生委副主任、黨組成員。委員會機關的行政編製60人，設有辦公廳，廳內設秘書、宣傳教育、政策研究、計劃財務、外事等5個處。國家計生委的任務是負責統一管理全國的計劃生育工作；督促檢查計劃生育的方針、政策和法令的貫徹執行；協同國家計委編製國家人口發展的長遠規劃和年度計劃；協助有關部門搞好宣傳教育和培訓幹部；協同衛生、醫藥部門落實節育措施、科學研究和藥具生產供應；承辦有關計劃生育的外事工作等。
1982年2月，中共中央、國務院發出《關於進一步做好計劃生育工作的指示》（中發[1981]11號文件），明確計劃生育工作的戰略意義，提出了控製人口數量，提高人口素質的人口政策和具體的生育政策和獎勵與限製政策，要求加強計劃生育的技術指導和藥具供應，強調各級黨委、政府要加強領導。這個文件對發出《公開信》以來的計劃生育工作起了十分重要的指導作用。
2．第二屆（1982年4月至1983年12月）。1982年4月，中共中央批準錢信忠任國家計劃生育委員會主任，黨組書記；王偉任副主任，黨組副書記；周伯萍任副主任、黨組成員；粟秀真任顧問；免去陳慕華的國家計生委主任、黨組書記職務。同年5月，五屆全國人大常委會第22次會議通過了上述任免。同月，中共中央批準季宗權為國家計生委副主任、黨組成員。同年10月，中共中央書記處決定，由書記處候補書記郝建秀負責聯係國家計生委的工作。
這一時期委員會機關設辦公廳、宣傳教育司、綜合計劃司以及外事處、人事處、機關黨委，人員編製增至120人。
這一時期的主要工作和重大事件有：（1）1982年9月，中共十二大報告指出：“在我國經濟和社會的發展中，人口問題始終是極為重要的問題，實行計劃生育是我國的一項基本國策”。（2）1982年12月五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”，“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。（3）在1983年元旦、春節期間，全國城鄉普遍開展了大規模的計劃生育宣傳月活動，把計劃生育工作推向前所未有的高潮，並大力推行了“提倡生了一個孩子的育齡婦女上環，生了兩個以上孩子的夫婦一方結紮”的技術政策。（4）1982年8月召開了全國計劃生育工作會議，同年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式發文轉發了這次會議的紀要（中辦發[1982]37號文件）。