投資項目的立項
固定資產投資項目的立項管理，是指建設項目審查批準成立前的一切管理工作，包括擬建項目的調查勘察、提出設計任務書和設計文件、論證評估、審查批準的各項管理工作。它是基本建設工作程序的重要環節，是基本建設前期工作的根本內容，也是固定資產投資管理工作全過程的首要環節和起點。隻有首先搞好項目的立項管理，投資管理工作的其他環節，如投資預算管理、投資撥款和貸款管理、投資財務管理等工作才有了繼續進行的前提和基礎。
項目立項管理發展情況
新中國建立至一九七九年的三十年間，項目立項工作走過了兩度興衰曲折發展的道路。國民經濟恢複時期、“一五”計劃時期和六十年代的調整時期，項目審批立項比較謹慎，固定資產投資效果就好一些。“大躍進”和“文化大革命”時期，項目立項工作無章可循，缺乏管理，大批項目沒有進行充分的論證分析就盲目上馬，造成了投資效果的下降。一九七八年後，投資項目立項工作走上了比較正常的軌道。
一、項目立項管理秩序的創立
一九五○年到一九五二年的三年經濟恢複時期，國家財力有限，但仍安排一些資金用於恢複和發展經濟文化事業。投資的實踐活動，為創立和完善項目立項工作程序，開創新中國固定資產投資管理工作的局麵，積累了經驗，奠定了基礎。
一九五○年八月，中財委為了統籌安排基本建設任務，加強投資管理，召開了全國計劃會議，會上提出了重視基本建設前期工作的問題。同年十二月一日，政務院通過決定，對企業事業的投資管理活動作了一般性的規定，以求避免經濟建設工作中的投資損失浪費。
一九五一年三月二十八日，在陳雲主持下，新中國頒發了第一個全國性的《基本建設工作程序暫行辦法》，對前期準備工作提出了嚴格的要求。這不僅為“一五”計劃時期搞好項目立項管理提供了保證，而且為項目立項管理的製度化奠定了初步的基礎。
在總結恢複時期頭兩年項目管理經驗的基礎上，一九五二年一月，中財委對於基本建設項目立項的工作，作出了具體的規定。規定從一九五二年起，項目立項工作按照以下階段進行：首先，經過調查研究提出設計任務書；然後，根據批準的設計任務書進行設計；設計文件審查批準後，通過基本建設計劃安排並落實投資。立項管理製度的初步建立，為第一個五年計劃時期大規模建設的投資管理，作了必要的準備。經濟恢複時期，陳雲任中財委主任。為了摸索新中國固定資產投資管理方法，陳雲十分重視項目的立項工作，經常親自起草審議建設項目的議定書，認真調查研究項目建設的有關情況。在審查哈爾濱鋁合金加工廠的初步設計議定書時，陳雲充分征詢聽取航空工業專家對產品質量、規格的意見，以確定能否符合航空工業的需要。一九五二年二月四日，陳雲為中財委黨組起草了審查工廠初步設計議定書的報告，報告要求每個工廠的建設計劃及初步設計都必須切實審查，不可草率從事。一九五二年十月，陳雲在基本建設會議上要求廣大幹部學習做基本建設的工作。同年冬季，全國開展了一次廣泛的學習運動。為做好第一個五年計劃時期的投資管理工作，創造了有利的條件。
二、項目立項管理工作的發展
在國民經濟得到恢複、財政經濟狀況有了好轉的情況下，一九五三年，基本建設曾經發生過到處鋪攤子的情況。有些項目由於沒有按照基本建設過程的先後順序辦事，忽視立項管理工作，不僅造成返工浪費，而且影響國家的重點建設。因此，從一九五三年第三季度開始，《人民日報》相繼發表社論，要求基本建設工作嚴格按照科學的先後順序進行。這才使得一度出現的忽視項目立項管理工作的傾向得到了及時的糾正。
隨著大規模經濟建設的開始和國家建設委員會、中國人民建設銀行等基本建設管理機構的建立，項目的立項管理製度在實踐中進一步得到了完善和發展。從一九五五年三月到一九五六年五月，國務院及國家建設委員會、建築工程部就基本建設設計預算和計劃問題，先後頒發了4個辦法或規程。這些辦法、規程的一個共同點是，明確要求項目立項管理，按照設計任務書、項目設計、投資計劃等環節進行。
第一個五年計劃期間，在156項重點項目的建設中，從選擇廠址、收集基礎資料、確定設計任務書到設計和計劃工作，都是反複進行論證後完成的，投資的立項工作做得比較深入細致。例如，重點工程項目武漢重型機床廠從一九五三年就開始選址，前期準備工作搞了三年多，直到一九五六年才正式開工建設。年產3萬輛汽車的長春第一汽車製造廠，設計時間整整花了兩年半。
投資效果的好壞，取決於項目立項管理水平和立項工作質量的高低，決定於周密的調查和科學的論證。在第一個五年計劃期間，周恩來在審批重大建設項目的設計任務書時，總是反複聽取各方麵的意見特別是聽取專家的意見以後才予以確定。修建武漢長江大橋采用管樁基礎就是經過中外專家共同研究才決定的。這種管樁鑽孔法有明顯的優點，能在距水麵37米以下施工，而且不影響工人身體健康。但是，在五十年代這麼大的橋梁采用管樁基礎在中國是第一次，在世界上也是少有的。為了不使國家在財力、物力上造成浪費，周恩來仔細聽取了各方麵的意見，並且堅持一定要經過試驗才能施工的原則。這項設計方案經過了三個月討論和半年試驗，因而在施工中取得了成功。
第一個五年計劃時期，李富春十分重視投資項目的立項管理工作，經常親自主持討論重大建設項目的設計任務書，從中選擇投資效果較好的建設方案。為了確定156項建設工程，李富春的足跡踏遍了中國的大江南北。由於全國上下重視和加強了項目立項管理工作，項目審批比較慎重，因而基本建設投資取得了較好的經濟效益，並且積累了管理的經驗。
“一五”計劃時期項目立項管理工作的經驗和成果，主要表現在以下幾個方麵：
首先把項目立項管理置於投資管理工作的首要環節和基礎工作地位。在項目建立前，對每個項目進行切實的調查論證，認真進行各項基礎工作，為項目做好充分準備。
其次，對每個項目的建設注意了產供銷運的綜合平衡，即對項目的建設、項目建成投產後的生產、原材料供應、產品運輸等一係列問題進行綜合論證分析，充分考慮項目的相關配套投資。
最後，每個項目建設嚴格按照基本建設工作的程序辦事，作到先勘察、後設計，先設計、後施工。前一階段工作未完成，不進行下一個階段的工作，使前後階段的工作緊密銜接，環環扣緊，保證建設工作順利進行。
三、破除基本建設程序，削弱項目立項管理
一九五八年的“大躍進”，“左”的錯誤波及到基本建設領域，把必要的基本建設管理規章製度當作“大躍進”的絆腳石和妨礙生產力發展的陳規陋矩破除，基本建設管理機構被撤銷，投資項目立項管理瀕於自流。項目建設前期工作無章可循，許多項目沒有進行深入的調查勘察工作，沒有編製設計任務書就倉促開工。項目建設中出現了脫離實際的所謂“日出是平地，日落是工廠”的快速施工方法，許多工程邊勘察、邊設計、邊施工、邊生產。在此期間實行的投資包幹，受“左”的思潮影響也成了建設領域中任意擴大建設規模和修改設計文件的形式。許多企業、事業單位亂挪資金進行基本建設。
據一九五九年六月的不完全統計，國務院主要工業交通部門11個設計院設計的905個項目中，有正式批準設計任務書的隻占34.2%，編有設計任務書而未經批準或沒有設計任務書的項目占65.8%。有的項目雖然搞了設計，但因設計圖紙過於簡單粗糙，難以進行施工建設。
針對“大躍進”中項目立項管理製度被破除的實際狀況，一九五八年十二月，在杭州召開了全國基本建設工程質量現場會議。國家基本建設委員會主任陳雲在會上強調指出，必須清醒地認識到在基本建設方麵，我們自己的本領不大，這是一個現實的問題。從事基本建設工作的同誌，既要勇敢，又要謹慎小心。破除不必要的規章製度，不能把合理的規章製度也一概打倒，這就如同破除迷信不能把科學當迷信去破除一樣。基本建設工作必須提倡實事求是的精神，必須遵守必要的程序。中共中央印發了陳雲的講話紀要，促進了全國上下對固定資產投資立項管理工作的重視。一九五九年三月，陳雲在《紅旗》雜誌上發表《當前基本建設工作中幾個重大問題》的文章，提出了項目建設進行統一排隊等管理要求。可惜的是，陳雲這些淵源於實踐的科學思想，在實際工作中沒有得到真正的貫徹執行。
一九五八年至一九六○年的“大躍進”運動，給投資管理工作帶來許多消極的影響，大批項目建成以後，不能正常生產和使用，有的要報廢，造成了投資浪費。例如，一九五八年至一九六○年，湖北省由於不搞項目建設前期工作，在地質資源不清的情況下，倉促上馬，邊勘察、邊設計、邊施工，因而報廢煤炭礦井67對，浪費投資9100萬元。這三年，在全民煉鋼鐵過程中，冶金工業係統鋼鐵工業基建投資114億元，不少用於建設小高爐、土高爐，而建成後不久，很多都報廢了。
四、重建項目立項管理工作秩序
從一九六一年開始，中國國民經濟進入調整時期。為了扭轉基本建設程序被嚴重破壞的混亂狀況，國務院召開了全國基本建設會議，李富春就基本建設的材料、設備、勞動力、投資可能及其管理問題，作了綜合性的發言，提出了具體的要求。這次會議對於恢複被“大躍進”破除了的投資項目立項管理製度，加強和改進投資管理工作，起了積極的作用。
一九六二年二月，劉少奇為了討論經濟形勢問題主持召開了西樓會議，這次會議以貫徹調整方針為中心，作出了“非常時期要采取非常措施”的決定。“非常措施”中，就包括重新恢複和建立項目立項管理製度，恢複和加強對投資項目全過程管理的措施。據此，國務院先後頒發了關於加強基本建設計劃設計管理等內容的三項決定。同年十二月至一九六三年一月，中共中央、國務院及國家計劃委員會又先後分別發出了一係列的文件，重新規定和充實項目建設前期工作各個環節的內容，強調要搞好項目立項管理工作。
根據中共中央和國務院的指示精神，在總結實踐經驗教訓的基礎上，這一時期項目立項管理工作有所前進，有所發展。首先，在項目開工建設前，對建設規模、產品方案、生產工藝、資源條件和項目所需的材料、燃料、動力以及項目建設地點、占地麵積、項目建設進度、投資估算等問題進行了較深入的調查論證，隻要存在問題，國家就不予安排投資，項目不能上馬。其次，發揮建設銀行對項目立項管理工作的監督作用。建設銀行在辦理基本建設撥款時，對沒有批準設計任務書和設計文件的項目，一律不予撥付工程款和材料設備款。
五、項目立項管理工作的又一次曲折
剛剛得到恢複和加強的固定資產投資管理工作以及投資項目立項管理的規章製度，又受到“文化大革命”的衝擊，被當作“修正主義的管卡壓”橫加批判並被廢棄。項目建設再度出現了不搞前期工作而“邊建、邊拆、邊改”的混亂局麵。有時甚至發生明知技術上不可行，非要設廠的怪事。有的項目隨意變更廠址；有的項目則不從實際情況出發，隻憑長官意誌蠻幹；有的項目是在地圖上劃線定點。因此，項目建設工期越來越長，損失浪費越來越大，工程質量事故不斷發生。例如，有的水庫建成後無水可蓄，成了旱庫；有的煤礦、鐵礦開采剝離以後，無礦可采，隻好放水養魚；有的工業項目建成後，主體工程與輔助工程不配套，主輔機不配套，或者沒有燃料、動力、原料，不能投入生產，投資資金不能發揮效益。太原到焦作的鐵路，一九七○年開工建設。該路從修文到五陽一段，不僅建設前沒有進行調查論證，而且工程指揮部負責人不顧客觀條件亂改線路走向，浪費投資4063萬元。爾後，在“邊勘察、邊設計、邊施工”的情況下，鐵路又闖入滑坡區，多花整治病害費7300萬元，整個項目投資浪費2.7億多元，建設工期比正常情況拖長四年。諸如此類的現象不是個別的。
總之，“文化大革命”時期，固定資產投資管理工作遭到了空前的破壞和踐踏，投資項目立項管理工作陷於癱瘓的境地，致使投資效果極低。固定資產交付使用率從一九六三年至一九六五年的87.2%，下降到“三五”、“四五”計劃時期的59.4%和61.4%。
一九七六年粉碎“四人幫”之後，由於“左”的錯誤尚未肅清，基本建設的急於求成思想和違反基建程序的做法仍然存在。例如，引進項目山西化肥廠的建設，就是在先與外商訂購了設備之後，才進行選廠定址。而且，山西省選在太原候村，化工部選在太原羅村，扯了兩年皮，後又搬到潞城，光修改設計和搬遷設備就多花4000萬元。
一九七八年四月，針對投資管理工作存在的問題，國家計委、國家建委、財政部製訂頒發了《關於基本建設程序的若幹規定》等五個文件，一九七八年七月，國家建委又修訂補充或重新印發了若幹文件。這些文件不但重新把基本建設投資的立項管理工作，提到了重要的議事日程，而且還把項目建設前期工作的廣度與深度向前推進了一步。這一時期項目立項管理工作主要抓了以下幾個環節：根據國家發展國民經濟的長遠規劃和建設布局，編製設計任務書，作為確定基本建設項目、編製設計文件的依據；通過詳細認真地調查原料、燃料、工程地質、水文地質、交通、電力、水源、水質等建設條件，在綜合研究和多方案比較的基礎上，找出項目選點報告，選擇確定項目的建設地點；根據批準的建設項目設計任務書和選點報告編製設計文件，審查批準設計文件和項目。此外，在選擇建設廠址時，開始注意多方案比較，進行技術經濟的綜合分析，對技術複雜和建設規模特別大、需要做三段設計的工程項目，至少在工程開工前兩年下達設計任務書，一般大中型項目，也在開工前一至二年下達設計任務書。
六、三十年項目立項管理製度的局限性
中國一九七八年以前的項目立項管理製度，是以設計任務書、設計預算、項目審批為其基本內容的，是五十年代借鑒蘇聯建設項目管理的辦法建立起來的。三十多年的實踐證明，這種項目立項管理製度，曾經起到過重要的作用。但是，隨著時間的推移，以及中國經濟體製改革中投資管理工作新特點的不斷出現，這種傳統的項目立項管理製度的局限性和不完善之處日益暴露出來。
第一，項目立項工作的時間較短。執行傳統的項目立項管理製度時，建設前期由於決策時間倉促所帶來的種種問題，主要是通過設計和施工階段的工作即是通過延長設計時間、修改設計文件、改變施工建設進程等方法來彌補解決。在第一個五年計劃時期和六十年代經濟調整時期，多數項目規模不大，所采用的技術不十分複雜，項目配套工作也比較簡單，加之重點建設項目比較少，往往是若幹個部門、若幹個地區、若幹個單位圍繞著一個重點項目配套平衡，形成四麵八方保重點的局麵。例如，第一個五年計劃時期蘭州煉油廠的供熱供電、交通運輸和市政建設等配套工作，是分別由電力部門、鐵路部門和市政部門負責完成的。在這種情況下，設計和施工階段的工作可以較好地彌補項目建設前期工作時間短所產生的一係列問題。
在社會化大生產的條件下，項目建設規模越來越大，項目所采用的技術越來越複雜，對項目配套建設工作的要求越來越高。這樣項目立項工作時間短帶來的問題，如果僅僅依靠設計和施工階段來彌補，就難以完全解決問題了。
第二，沒有充分重視項目立項前的市場預測和財務經濟分析。首先，在項目立項階段，很少對市場供需情況作全麵的分析預測。從五十年代到七十年代，中國的生產力水平較低，市場物資比較匱乏，企業產品實行統購包銷，市場供需矛盾突出，形成賣方市場。在這種情況下，項目建設前期工作，雖然沒有對市場進行預測，產品一般也不會積壓在企業。因此，項目的建與不建，聽從計劃安排，不會產生太大的問題。其次，在項目立項過程中的經濟分析預測方麵，很少從規模經濟和有效使用社會資源等問題上進行分析研究。此外，在財務分析預測時，對投資回收期限的長短，也缺乏足夠的重視。例如，五十年代上馬的一個鋼廠，雖然是前期管理程序比較正常的建設項目，但未充分考慮投資回收期和整個經濟效益問題，以致二十五年後才有財務和經濟效益。如果把這個項目的投資和多年虧損補貼進行折現計算，其投資回收期，將達四十多年。中共十一屆三中全會以後，由於實行經濟體製改革，逐步實現了產品經濟模式向有計劃商品經濟模式的轉換，企業生產的產品由過去的統購包銷轉向市場，不僅消費資料屬於消費者選購的商品，而且生產資料也逐漸由國家調撥轉向工廠自由選購。在這種情況下，對投資管理工作提出了新要求。在項目立項工作階段，就不能不考慮市場需求狀況對項目立項的影響，就不能不進行市場需求預測。