第12章 “法大於天“
同北方戰爭相比，遠征裏海隻不過是俄國曆史上和彼得本人一生中的一個短暫插曲。締結尼什塔特和約之後，沙皇就埋頭致力於整頓內政。
這個事實可以發人深省。它說明了許多問題：彼得親自參加革新所起的作用，彼得為使一些創舉不致胎死腹中而發出的推動力所具有的意義等等。但上述事實也說明另外一個問題：在彼得周圍有一批他十分賞識的傑出人材，但是，和聖上本人相比，在高瞻遠矚，在洞察現象的深度，以及在抓住主要問題並使一項事業善始善終等能力方麵，無人能出其右。
作為一個天賦非凡的人，他決不聽從人們向伊萬雷帝獻出過的計謀：不可使用聰明才智超過自己的謀士。相反，他到處訪賢，然而使他感到痛心的是，人才太少了。彼得認為，在他的下屬中，能夠實現他的宏圖的人，幾乎找不出一個來。這批人才疏識短，也不善於考慮俄國社會的傳統和特點。彼得對待他們就象對待小學生一樣，提醒他們不要盲目照搬瑞典的規章製度，告誡他們要把瑞典的規章製度中那些不妥之處，或不適合俄國國情之處，要斟酌處理。他要求他們學習十七世紀一位著名法學家薩穆伊爾·普芬道夫的著作。當年需要花"三倍時間才能念完的那所學校"，首先要求掌握陸海軍知識。現在該輪到掌握建設和管理國家的知識和經驗的時候了。
下屬們見識不廣隻是問題的一個方麵，另一方麵在於沙皇的性格--事無巨細都要過問，這樣一來，他左右的人就不敢隨便作主張了。詩人普希金曾用這樣的話來形容彼得領導工作的特點："臣下莫不戰戰兢兢，三緘其口，唯命是聽。"
1718年，彼得聲稱他要認真抓一下內政事務。在由他起草的一道詔令中寫道，盡管他在這場艱苦的戰爭中已經力不從心，但他還是抽出時間來教人們學習軍事和製定《軍事條令》。部隊已"走上正軌"，其結果有目共睹--俄軍擊潰了歐洲最精銳的軍隊之一。聖上認為，在管理部隊的同時，不應忽視行政事務的管理，這項工作也應該象軍事工作一樣走上正軌。
要達到"走上正軌"這個日的，手段之一就是合理地建立國家機關。早在1712年初彼得就在這方麵采取過一些初步的實際措施，頒布了建立商務院的詔令，以便改善貿易狀況。著名數學家和哲學家萊布尼茨向沙皇提示"經驗充分說明，隻有通過建立各種工作效能良好的'院'，才能使國家走向繁榮，因為正象鍾表裏的一個齒輪帶動另一個齒輪一樣，在國家這部大機器裏，一個'院'也應該推動另一個'院'前進，如果一切機件都配合得準確、協調，那末，生活的指針就一定會給國家指出幸福的時刻。"
在彼得著手設計這架新的"鍾表"之前，從研究其他國家的建設經驗開始，他已經做了多年的準備工作。1712年 6月30日，沙皇命令樞密院組織人力翻譯"其他國家的各種法典"。1715年沙皇的記事簿裏，有一則關於六個"院"名稱的記事。同年，沙皇曾下令在國外招聘"學者和精通法律的人士，以便在各院工作"。沙皇詔諭正在哥本哈根的帕維爾·伊萬諾維奇·亞古任斯基將軍"為每個院物色一個人"，同時命令應優先選聘年輕人，"以便他們能學俄語"。沙皇還委托他收集有關丹麥中央機關結構方麵的資料：院、州的數目、編製，理由是彼得聽說，瑞典人也是仿效他們的。可是由於瑞典與俄國正處於交戰狀態，暫時沒有可能用合法手段去研究瑞典的製度。沙皇於是命令駐丹麥大使多爾戈魯基為此目的向瑞典派一名問諜，以便給他搞到一紙丹麥宮廷的護照。駐奧地利大使維謝洛夫斯基接受的一項任務是從"懂斯洛文尼亞語的人"當中挑選一些法學家。在簽署給大使的詔令時，彼得親筆做了補充："由於特別需要，此事務需辦成。"
彼得認為新的中央體製的優點在於，各院院長"不能象舊法官那樣濫用權力"。沙皇認為，在各個院裏"非經僚屬一致同意，院長不得擅專"。
彼得對各個院寄予很大希望。認為這些院的建立有助於管理國家事務，改進司法製度和警察製度，改善陸海軍的補給，增加和發展貿易、采礦業和手工業。沙皇深信，新的機構將開辟俄國曆史上的一個新時代。
在彼得看來，新機構的主要優點在於院長的權力受到了限製。實際上，建立院所產生的主要積極成果，還在於設院的體製允許職權範圍有明確的分工，同時實行高度集中。與臃腫的衙門機構相比，"院"的主要優點也就在於此。
起初共沒有九個院。其中有三個被稱為"首要的"，這是因為政府三個要害部門，即外務院、陸軍院和海軍院屬它們分管。
隨著俄國在國際舞台的出現，外交工作也進行了改革。如果說在過去的幾個世紀裏，俄國同外國的聯係，全靠通過定期向國外派遣使團這個方式的話，那末，如今在西歐的一些最重要的國家裏也業已建立了常設外交機構，而在某些國家則建立了領事館，以保護俄國商人的利益。同樣，西歐國家也在俄國派駐了大使和公使。代替過去外交衙門的外務院負責接待外交使節，領導本國駐外代表的工作。俄國采用了西歐的外交禮儀。在許多情況下，俄國外交官堅持有關所謂"國家榮譽"的陳腐概念，費盡心思予以保持。甚至連最不拘禮儀的彼得也未能免俗。比如，他總是免冠站著接見外國使節，為的是在提到外國皇帝的尊號時，他不必再脫帽起立。為了不讓外國使節靠近自己，他總是站在華蓋下的木板台的邊沿上。
外務院由有經驗的外交官、總理大臣戈洛夫金領導，彼得任命莎菲羅夫為副院長。
陸軍院負責軍隊的編製、武器、裝備和訓練。各衛戍團也歸它管轄。到彼得在位末期，陸軍正規部隊已達二十一萬餘人。此外，非正規部隊（烏克蘭和哥薩克各團）有十萬九千人。彼得任命緬希科夫元帥為陸軍院院長。
新機構海軍院是十七世紀時所沒有的。這個機構的設立，同俄國已一躍成為海上強國和創建海軍一事不無關係。在它管轄之下的有造船廠、海軍要塞。此外海軍院也負責艦上人員的補充和訓練。海軍院由海軍上將阿普拉克辛領導。
負責財政工作的也有三個院。其中最重要的是財政院，負責收稅，監督實物賦役承辦酒類和糧食的供應等。
十七世紀末和十八世紀的頭二十年，以農戶為納稅單位。由於需要巨額款項，同時考慮到人口的增長，1710年，彼得決定進行一次新的人口普查。結果使他大失所望，因為根據調查資料，總戶數比三十年前大為減少。這是因為，地主們把沾親帶故的幾個家庭合為一戶，有時甚至把一些彼此不相幹的人硬湊在一起。耍的這種花招終於被戳穿。有鑒於此，總監察官涅斯捷羅夫上書皇上，建議改征"人頭稅"，即不以農戶，而以一個男丁為納稅單位。
彼得接受這一建議，著手進行全國人口總登記。這次規模巨大的行動進行了許多年，人口登記始於1718年，農民的花名冊規定由地主呈報。幾年過去了，地主卻並沒有報上來。而那些已呈報花名冊的貴族，經過核實，也未在名冊中申報他們所擁有的全部農民。後來對他們曉以利害，有隱匿不報者以死刑論處，隱瞞的人口歸官。但這也不頂事。1721年，頒布了一道"最後的詔令"限期在當年9月1日以前呈報隱瞞情況。地主們對此置若罔聞。於是彼得下令成立有軍官參加的專門辦公室，核實地主呈報的花名冊。通過人口普查發現有一百萬男了隱匿未報。
1724年春才弄清比較準確的人口登記數字。農村居民中共有五千四百萬男丁。從他們身上征收的稅款規定用於供養陸軍。每丁男性居民，不論他是吃奶的嬰兒，還是高齡老人，每年都必須繳納七十四戈比的人頭稅。
為什麼繳納的稅款來這麼一個零頭，不是七十或七十五，而恰恰是七十四戈比呢？原來供養陸軍每年需要四百萬盧布。把這個數目除以納稅人的數目（五千四百萬人），得數正好是七十四戈比一個人。不過從未按此數額征收過稅款，因為葉卡捷琳娜一世為了慶祝她1725年1月登基，把人頭稅減免了四戈比。
人頭稅本應取代所有舊時的捐稅。沙皇答應過，不論是現金稅、糧食稅，還是大車稅都不得超過七十四戈比。
曆史學家普遍認為，稅製改革大大提高了農民向國家納稅的數額，但由於缺乏可以對比的資料，無法確定人頭稅比農戶稅究竟加重了多少。1724年國家預算的收入部分，比1680年增加了兩倍。但決不應由此得出結論，認為1724年農民的人頭稅負擔比1680年重兩倍。
國家收入增加，一部分來自人口的自然增長。此外，在四十年的時間裏，勞動生產率也在某種程度上有所提高。手工業，特別是工廠工業的這種增長更為顯著。農業的勞動生產率，由於耕作技術的改進和在生產中使用鐵製工具也提高了。最後一點就是，國家收入增加，還由於在此以前並不納稅的人口（地主家的仆役和流浪漢等）也開始納稅的結果。
這次人口普查，不僅使國庫收入有所增加，而且還具有社會意義。這就是：它把從前不受封建剝削的大量農村人口也列入這種剝削的範圍。他們是俄國北方耕種國家土地的農民、西伯利亞的種田人，伏爾加河中遊繳納皮毛實物稅的牧民（楚瓦什人，摩爾多瓦人、車累米西人等）。過去隻向他們征收國稅。稅製改革把所有這類人口都納入了國家農民這一類，向他們也和向地主和修道院所屬的農民一樣，開始征收封建貢賦。
向城市人口征收的人頭稅，每個男人是一盧布二十戈比。
稅製改革將彼得的社會政策的內容和傾向性暴露得一清二楚。此外，稅製改革也說明了革新賴以進行的物質資源的來源，因為無論是供養日趨龐大的正規陸、海軍和行政機構、修建宮殿和宏偉的政府大廈，建立文化教育和科學機構以及建立官辦工業，無不需要資金。農民和城市居民從財政上為這些改革的實施提供了保障。
另一個負責財政事務的院是財政支付院，它掌管國家支出，審批國家機關、陸海軍、外交、教育等方麵的開支數額。領導這個院的是彼得的親信穆辛一普希金伯爵。
以多爾戈魯基公爵為首的財政監督院負責監督資金支出。
輕工業由工廠管理院領導，采礦事務由礦務院領導，對外貿易由商務院領導。負責管理工商業的這三個院，在過去的衙門體製中實際上缺如。彼得任命托爾斯泰為商務院院長；諾沃西爾采夫為工廠管理院院長；歸化俄國的蘇格蘭人布留斯為礦務院院長。一個院不是由俄國官吏，而是由一位外國人領導，這是唯一的一次例外。在其他情況下，外國專家要麼是當副院長，要麼是任各院顧問。雅科夫·瓦西裏莫維奇·布留斯是一個有經驗的炮兵專家、采礦內行，因而受到彼得的特別器重。
同這些院並列的還有其他許多中央機構。其中占有特殊地位的是宗教事務管理局。這是教會的最高機關。
據說，沙皇有一次出席主教會議，發現他們想立一位大主教。於是彼得從口袋裏掏出一份《宗教事務管理條例》，不由分說他說道："你們想立一名大主教，這就是。"他用另一隻手拔出一柄短劍，往桌子上一插，對那些心懷不滿的人補充說，"這把上等寶劍送給異想天開者的大主教！"
彼得把宗教事務管理局局長的位置，留給年邁的總主教斯特凡·雅沃爾斯基，他已不大管事。再說上任一年以後他就去世了。這個局事實上的領導人是沙皇宗教改革的左右手費奧凡·普羅科波維奇。普羅科波維奇製訂了宗教事務管理局的規程--《宗教事務管理條例》，他還參加起草了一些有關改革宗教和寺院事務的最重要的詔令。
《宗教事務管理條例》把宗教事務管理局的成員與其他世俗機構的官吏同等看待。他們和所有官吏一樣，宣誓效忠皇帝，無條件地執行皇帝的全部聖諭。主教不得以任何理由幹預世俗事務和儀式。因此，教會就完全從屬於世俗的政權了，為了"國家的利益"，向神甫懺悔的內容保密的一貫作法已形同虛設。1722年，這個局根據彼得的口頭指示，發布了一道指令，責成所有神甫，在弄清懺悔人想要"背叛或造反"的意圖之後，立即向當局報告。
起初，各院院長同時兼任樞密官。這就出現這樣一種情況：樞密院是由應受其指導和監督的各院院長組成。另一方麵，院長得完成樞密院的職務，這就使他們不能直接關心院的工作。1722年，彼得承認，"此事開始時考慮不周"，於是改進了這個錯誤，隻把三個"首要"院的院長留作樞密官。但沙皇的這一親筆詔令未能施行。原來，樞密院空出的缺沒有人補。過了幾個月，彼得隻得又恢複老樣子，命令："現因樞密院中缺人"，為領導各院而被解除樞密院職務之各院長應到職視事，每周不超過兩天。"在這方麵，彼得遇到了在北方大戰初期同樣的困難：當時他缺少軍事專家，而現在他感到政務方麵的助手不足。
彼得早就注意到應如何對國家機關工作進行監督的問題。一開始彼得用督察官。但督察官頂多隻能起到一個登記違旨者名單的作用。他們的活動在機關之外，所以對各機關工作施加不了影響，彼得隻得考慮另一種作法：用官廳性質的公開監督來補充秘密監督之不足。1715年，樞密院收到一份詔令："茲任命瓦西裏·佐托夫為總監察長，或稱指令執行情況監察官。"他主要的任務就是監督樞密院的各項指令是否及時得到執行。後來，這項任務改由樞密院的首席秘書和按沙皇旨意行事的近衛軍軍官執行。
外國觀察家一致指出，這些軍官魚肉鄉裏，炙手可熱，不僅省級行政當局見了退避三舍，就是樞密官們也要讓他們幾分。為了要地方行政長官好好當官，軍官們竟給他們戴了好長時間的鐐銬。據某位法國公使說，"沙皇曾多次向近衛軍軍官表示信得過他們，把最重要的政務交由他們組成的各種委員會處理。更大的怪事是，樞密官竟然要在一位中尉軍官麵前點頭哈腰、起立致敬。"這位公使句句說的是實話。彼得在給樞密院當值的近衛軍軍官下達的詔令這麼寫道："如此事彼等拒不照辦，可予提醒三次。三次以後若仍不聽從，可立即向朕麵奏或來函稟告各節。"詔令接著寫道："如遇有口出不遜或行為不恭等節，著立予逮捕監禁，事後再奏可也。"
這種監督形式不全麵，實行起來有困難，因為首席秘書要聽樞密院的，而近衛軍軍官，盡管有職有權，但當值期畢竟隻有一個月，所以還不能作到今行禁止。通過實踐以及對外國經驗的研究表明，監督任務除了有職有權之外，必須不依附於任何被監督機關的負責官員才行。於是，在1722年就設立了以樞密院總監察官為首的監察署，各中央機關的監察官均受總監察官約製。彼得任命帕維爾·伊萬諾維奇·亞古任斯基為樞密院的第一任總監察官。
1701年，彼得接見了亞古任斯基，他當時十八歲，是一位遷居到莫斯科的立陶宛風琴家的兒子。聖上慧眼獨具，一下子就發現亞古任斯基的思路敏捷，說話十分有條理。亞古任斯基被編人近衛軍，後來又成了沙皇的侍從，從那時起，他一直跟隨沙皇南征北戰，周遊各地，在完成皇上交付下來的各種外交任務時不辱使命。在到樞密院履新之前，亞古任斯基已經位居將軍，做行政工作可說是遊刃有餘了。
彼得給總監察官的指示的六份修改稿已被保存至今，其中四份有沙皇親自修改和補充的手跡。總監察官和以下各院的監察官有權幹預各院對各種問題的討論，甚至有權使樞密院通過的決議暫停執行。可見，總監察官在官位等級中占有最高的位置。由於他大權在握，沙皇自然言聽計從。亞古任斯基正是這樣一位總監察官，他精力充沛，一呼百諾，很是威風。彼得對亞古任斯基的才能稱讚不已，對他直率、機智和樂觀的性格也很欣賞。據說一次沙皇命令亞古任斯基起草一道詔令，大意是誰偷的錢夠買一條繩子的，就把誰絞死。這位總監察官反駁說："其實我們誰都是小偷，隻不過有人偷得更多、辦法更巧妙罷了。"沙皇聽後哈哈大笑，詔令遂被撤消。