（四）對規模政策之我見
幾十年來，中國城市發展方針的變化以及近10年來的爭論，都是圍繞著城市規模的大、中、小或發展什麼、控製什麼這個主題進行的。觀點似乎對立，但思維框架基本一致，都屬“規模政策”的範疇。可以肯定地說，在城市規模的框框內是很難找到滿意答案的。
筆者在多年的研究中逐漸形成一些觀點，其核心是，既不支持小城鎮論，也不籠統地支持大城市論，不主張用規模政策作為指導全局的城市發展方針，因為規模政策有很明顯的片麵性：
（1）人口規模盡管是城市的重要特征之一，但不能概括城市本質特征的全部。城市規模被城市職能所決定，是城市職能的載體。城市職能的等級越高，城市的規模就越大，反之則小。城市人口除了正常的自然增長以外，如果城市為外地服務的職能在擴大，城市的規模就不可阻擋地要擴大，反之城市規模趨於停滯。企圖通過控製城市規模來調控城市的發展和建設沒有抓住根本，難有理想效果。
（2）城市的職能又主要取決於城市發展的各種內外條件。地理位置優越，對外交通便利，腹地廣大，自然資源或人文資源豐富，經濟基礎雄厚的城市，處在有利地位，就必然要發展。硬性控製這類城市（常常是大中城市）的規模，結果將導致國民經濟增長速度減緩。堅持在條件不好的區位發展城市，也必然造成損失。
（3）不管有多少學者熱衷於探討城市的最佳規模，至今仍然沒有找到這樣的最佳規模。由於城市的發展條件千變萬化，即使理論上推導出一個最佳規模，既不可能把小於這一規模的所有城市都變得這麼大，也無法把所有大於這一規模的城市都變得這麼小。特別象中國這樣的大國，永遠是由大量不同規模的城鎮組成的。大中小城市都有它們各自製定的、不可替代的作用。因而選擇某一級別的城市“發展”或“控製發展”是與城市體係的理論和實踐相違背的。
（4）從經濟效益上講，隨著城市規模級的提高，城市的經濟效益有逐級提高的總趨勢。因此，現階段籠統地提“控製大城市規模”不妥。大中城市對土地的高度集約利用和較低的人口出生率對人多地少的中國也具有不同尋常的社會經濟意義。另一方麵，城市的經濟效益和城市規模之間的弱相關，並不意味著他們之間存在著穩定的因果關係。過分強調大城市的經濟效益，並將它總結為“越大越好”的說法也是危險的。分析表明，影響中國城市工業經濟效益差異的決定性因素是對城市工業的投資水平和城市工業結構，並非城市規模。
（5）中國地域廣闊，城鎮的規模等級體係存在著巨大的地域差異。按省區分類，大體有6種類型。每一類型都有自己的特點，而且處在演變過程的一定階段。麵對這種複雜的情況，任何一種城市發展的規模政策，都不可能廣泛適用全國各省區。但這並不否認在較小地域的發展戰略中，可以有城市規模的政策選擇。
（6）規模政策在實踐中難以執行。城市規劃在執行這一方針時麵對一雙矛盾：一方麵對不同規模城市的所謂“控製”、“合理發展”、“積極發展”缺乏準確的含義，可以有不同的理解。也缺乏邏輯，因為一切“控製”或“發展”都應以“合理”為標準；另一方麵，方針中的大、中、小城市卻有100萬、50萬和20萬人口的明確界線劃分，具有了某種指令性作用。在這種難以處理的矛盾中，城市規劃和規劃審批一度出現“一刀切”的現象，實際上就是全麵控製。許多70年代末甚至80年代進行規劃的城市，城市規模已紛紛突破了原來2000年才計劃實現的指標。更有甚者，有些規劃剛剛上報批複，城市規模已經突破規劃數字。1979年批複的呼和浩特市總體規劃規定遠期規劃人口50萬人以內，1985年末已達到57萬人；同年批準的蘭州市規劃，規定遠期人口在90萬人以內，1985年已達127萬人；1983年批準的南京市規劃，規劃近期人口140萬人，遠期人口150萬人以內，實際到1985年已經達到192萬人；1984年批準的鄭州市總體規劃，規定近期人口85萬人，遠期人口100萬人，1985年實際已達到100.31萬人。這種違背城市人口發展規律，人為地硬性控製城市規模的做法，削弱了城市規劃的科學性和可行性。由於人們對城市規模的認識和預測長期落後於城市發展的實際，間接導致了城市建設投資的缺口和城市基礎設施不足，加重了“城市病”，而不是緩解了“城市病”。城市問題愈尖銳，就越想控製城市人口，形成惡性循環。
（7）中國城市規模的統計標準本身有嚴重缺陷。舉例來說，伊春、無錫、邯鄲3個城市，1989年人口規模幾乎相等，分別為79萬、81萬和83萬，而城市的空間結構完全不同，伊春是多城分散式，無錫是單核心小郊區式，邯鄲是單核心帶飛地大郊區式，因此不能用同一個城市規模政策來指導它們。即使是空間結構相似，規模相近的城市，例如保定（48萬人）和柳州（60萬人）分別在50萬人上下，貴陽（98萬人）和石家莊（105萬人）分別在100萬人上下，也沒有本質差異需要對它們分別采取“發展”、“控製”或“嚴格控製”的不同對策。城市規模是一個連續的動態概念，小城市的發展就包含了成為中等城市的因素，中等城市的發展也包含了成為大城市的因素。城市規模增長的慣性並不以人為劃定的規模界線而轉移。
大量的國際經驗也已證明，盡管幾乎所有國家的城市政策都給大城市問題、尤其是首位城市以特別的關注，試圖給以一個人口的上限，規定較低的增長速度或限製農村人口向城市的遷移，但是結果總是使這類政策走向失敗，反而帶來大城市基礎設施不足的危險。此類政策尚無成功的先例。
要製定一個好的、能指導全國城市健康發展的城市發展方針，筆者以為應遵循以下原則：要符合中國國情，又不違背城市發展的一般規律。這一點在原則上不至於有爭議；指導性而不是指令性。它隻起宏觀指導作用，不能也不應該替代城市微觀決策；普遍性而不是特殊性。它要抓住成千上萬、情況各異的城鎮在發展中的普遍性問題，指導各地區各種規模和職能的城市發展；階段性而不是永久性。政策製訂者應針對不同階段國家社會經濟發展的總目標和總戰略的變化，審時度勢，對方針適時檢驗、評價、修正，不是幾十年一貫製。
根據這些原則，筆者建議新時期的中國城市發展方針，應該包括以下一些要點：
（1）新的城市發展方針應是加強城鄉聯係，積極促進各級城鎮健康發展的方針；
（2）應以有利於發展生產力，提高城市效益為中心目標；
（3）應強調建立與有中國特色的市場經濟相適應的城市發展機製；
（4）要把城市基礎設施的調整和改善放在重要地位；
（5）要堅持城市規劃對城市建設的指導作用。
以上要點可以概括為：改革城市體製，加強城鄉聯係，發揮城市效益，調整基礎結構，統一規劃建設，優化城市網絡。
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