桑弘羊是漢武帝提拔、重用的“興利之臣”，又是武帝臨終前詔令的4位輔政大臣之一。他於景帝五年（公元前152年）出生於洛陽一個商人家庭。這時的洛陽，已是一個相當繁華的商業城市，商賈雲集，富冠海內。在這種環境中成長的桑弘羊，從小就接受家庭和社會的影響，懂得一些理財興利的知識。他生性聰穎，六七歲即開始從師受業，在心算計數方麵表現出與眾不同的才能，13歲便進入西漢朝廷，做了漢武帝的侍中。侍中可以出入禁中，接近皇帝，為人所重視，是得到升遷的重要門徑。孔安國，朱買臣、衛青、霍去病、霍光，都曾當過武帝的侍中，後來成長為一代傑出的文臣武將。
桑弘羊任侍中長達26年。在此期間武帝平定閩越、南越的叛亂，用武力收服西南夷，又大規模地對匈奴用兵。戰爭雖然開拓了西漢王朝的疆土，解除了匈奴的侵擾，但也耗費了大量的人力、物力和財力，使文、景以來充溢的國庫變得空虛，財政出現嚴重危機，廣大農村也不再是“家給人足”，農民要承擔繁重的兵役和徭役。富商大賈卻乘機賤買貴賣，巧取豪奪，聚斂錢財，兼並土地。農民大批流亡，造成嚴重的社會問題。為了緩和社會矛盾，維持國家的巨額財政開支，漢武帝決定起用一批“興利之臣”。“能言利，析秋毫”的侍中桑弘羊，便於元鼎二年（公元前115年）升任大農丞，這是朝廷最高財政長官大農令的副手。
桑弘羊任大農丞時已39歲，長期的官場經曆使他認識到，如果再向農民加重田賦、口賦，必然激起更大的社會矛盾。為了解決國家的財政困難，他決心另辟利源：
一是認真貫徹執行武帝已經頒布的算緡、告緡法令，取利於富商大賈。算緡是封建國家向商人征收的一種財產稅，告緡是與商人瞞產偷稅作鬥爭的方法。算緡法、告緡法最初由禦史大夫張湯提出，元狩四年（公元前119年）武帝下令推行，但因當時的大農令顏異不讚成，未能在全國認真執行。算緡法規定，凡屬工商業主、高利貸者、囤積商等，不論有無市籍，都要據實申報自己的財產，國家根據財產多少按比例征稅、。每價值二緡（一緡一千錢）的資產，抽一算（一百二十文），餘此類推。一般小手工業者，每四緡抽一算。馬車每乘抽一算，進行販運的馬車一乘抽二算，五丈以上的船抽一算。告緡令規定，對財產隱匿不報或漏報、少報的，除沒收緡錢外，並罰當事人往邊境守邊一年，告發人可得沒收緡錢的一半作為獎勵。同時，還規定不許有市籍的商人及其家屬占有田地和奴婢，違者予以沒收。桑弘羊出任大農丞以後，憑借政權的力量，大張其鼓地貫徹算緡，告緡令，富商大賈所繳的財產稅成倍增加，非法收入收歸國有。商人不得再兼並土地和占有奴婢，對緩和社會矛盾也頗為有利。特別是告緡令堅持幾年後，沒收的財產以億計，正好彌補了國家財政的虧空。桑弘羊又將法令實施中所沒收的大量耕地，招募貧苦農民耕種，再向他們征收田賦，這樣又增加了一筆可觀的收入。流民重新依附於土地，獲得了生產自救的條件，社會秩序也趨向穩定。
二是改革貨幣製度，將鑄幣權完全收歸中央，改變貨幣混亂、國家無法控製金融的局麵。西漢前期國家對鑄錢采取放任態度。朝廷鑄錢無統一標準，不僅形狀不一，所標重量也往往不足。諸侯鑄錢以壯大割據實力，吳王劉濞就曾開銅山，鑄錢幣。富商大賈則用鉛鐵雜入銅內，鑄造一些質地不純的錢幣，從中牟取暴利。武帝雖嚴令禁止私鑄錢幣，違者嚴厲懲處，但犯法的人多，不能全部捕殺。據《史記·平準書》記載，當時因盜鑄錢幣判死刑而受到赦免的有數十萬之眾，自首的100餘萬，不敢自首的還不隻這個數。針對亂鑄錢幣給國家經濟和社會治安帶來的嚴重問題，桑弘羊建議武帝進行幣製改革。元鼎四年（公元前113年），武帝接受桑弘羊的建議，下令整頓幣製，其主要內容是兩項：第一，將鑄幣權完全收歸中央，禁止郡國和民間私鑄錢幣，此後，朝廷動用10萬人采銅鑄錢；第二，統一貨幣，朝廷鑄造一種“五銖錢”，作為惟一合法的錢幣通行全國，並責令各地方官將原有各種形狀和重量的舊幣一律收繳、銷毀，將銅材上交中央，由國家控製鑄錢原料。這次幣製改革，是中國有史以來首次將鑄幣權集中於中央，所鑄“五銖錢”也輕重合適，便於流通，從而製止了長期以來未能解決的私鑄之風，控製了全國的金融局麵。
正因為桑弘羊理財有功，深得武帝的信任，元封元年（公元前110年），他又被提升為治粟都尉，並代理大農令，主持全國的經濟工作。在此後的13年中，他一直掌管西漢王朝的財政大權，繼續廣辟利源，以支持封建國家龐大的財政開支。
一是全麵實行鹽、鐵官營，大大增加國家收入。鹽、鐵官營，春秋時管仲相齊時就已提出。武帝於元狩六年（公元前117年）已頒令實行，並任命東郭鹹陽、孔僅主持其事。東郭鹹陽是齊之大鹽商，孔僅是南陽的大冶鐵商，他們靠煮鹽、冶鐵獲利累千金。當時的大農令鄭當時向武帝薦舉，任命他們為大農丞，主持鹽、鐵官營之事。他們在各地設立鹽、鐵官時，大多選用商人擔任。由於用人不當，對鹽、鐵官營法令執行得很不徹底，而且還出現了鹽鐵質量低劣、價格太貴等問題。桑弘羊接手以後，大力加以整頓。他選派得力的大農部丞數十人，分別下到各郡國，對原有鹽、鐵官進行整頓、甄別，又新設了一批鹽、鐵官。鹽官的設置增至28郡的37處，鐵官增設至40郡的49處。其分布之廣規模之大是空前的。鹽的生產銷售，是由政府招民自備資金，鹽官供給煮鹽工具和口糧，在統一督促下煮成的鹽全部由國家收購，然後再由國家賣給私人食用，煮鹽人不得私自銷售，用現在的話說就是統購統銷。鐵的官營，則是在郡國產鐵處由鐵官組織生產，不出鐵的郡國，則由鐵官組織銷售。鐵的生產、銷售主要采取國家統一經營的方式，有利於資金的籌集、技術的改進和產品質量的提高。冶鐵業的發展，反過來又促進了手工業和農業的發展。鹽、鐵官營，國家控製了這兩個重要的生產部門，便從經濟上削弱了諸侯王和地方豪富的實力，保證國家財政收入的穩定增長。